II SA/Wr 610/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Jeleniej Góry z dnia 10 października 2006 r. nr 628/XLIX/2006 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność § 5 ust. 1; § 6 ust. 2 pkt 4; § 7 pkt 1 lit. a zaskarżonej uchwały we fragmencie U/UC, pkt 2 (część tabeli dotycząca kanalizacji dla terenów oznaczonych U/UC) , a także załącznika graficznego do uchwały w zakresie obszaru oznaczonego symbolem U/UC Rada Miejska Jeleniej Góry w dniu 10 października 2006 r. podjęła uchwałę nr 628/XLIX/2006 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Zabobrze w Jeleniej Górze – obszar planistyczny Zabobrze III – rejon ulic Jana Pawła II i Legnickiej, po stwierdzeniu zgodności przyjętych rozwiązań z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jelenia Góra zawartymi w uchwale Rady Miejskiej Jeleniej Góry z dnia 22 maja 2001 r., nr 482/XXXVII/2001. W planie przewidziano (między innymi) tereny rozmieszczenia obiektów handlowych o pow. Sprzedaży pow. 2000m2 ( 5 ust. 1), w zw. z tym przeznaczeniem Rada przewidziała dalej w § 6 ust. 2 pkt dla tego terenu lokalizację parkingów pow. 300 m. postojowych oraz dopuszczono lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej obsługujących wyłącznie obszar lub część obszaru. Skargę na tę uchwałę złożył w trybie nadzoru Wojewoda Dolnośląski. Wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości Zarzucił podjęcie aktu z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). wobec naruszenia zasady zgodności postanowień MPZP z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jelenia Góra. Organ Nadzoru wskazał, że organ uchwałodawczy gminy winien w pierwszej kolejności wyznaczyć obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2 000 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej, stosownie do ustawy obowiązującej w dacie sporządzania planu. W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi i podniosła, że miasto Jelenia Góra dysponowało – uchwalonym w 2001 r. – studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które zachowało moc obowiązującą na podstawie art. 87 ust. 1 u.p.z.p. Obszar oznaczony w uchwale o planie symbolem U/UC przewidziano w studium na cele usługowo-produkcyjne, a to oznacza, iż przeznaczenie ze studium jest niesprzeczne z ustaleniami planu. Konieczność zmiany studium jest uzasadnienie tylko wówczas, gdy dotychczasowe przeznaczenie terenu określone w tym studium pozostaje w oczywistej sprzeczności z przewidywanymi ustaleniami planu, gdyż do takich przypadków odnosi się art. 33 u.p.z.p. Na rozprawie pełnomocnik Wojewody zmodyfikował skargę wnosząc (z uwagi na okres, który upłynął od jego uchwalenia) o stwierdzenie nieważność uchwały w zakresie § 5 ust. 1, § 6 ust. 2 pkt 4, § 7 pkt 1 lit a we fragmencie U/UC pkt 2 część tabeli dotycząca ustalenia dla kanalizacji dla terenów oznaczonych U/UC niniejszej uchwały, a także załącznika graficznego w zakresie obszaru oznaczonego symbolem U/UC pozostawiając pod rozwagę Sądu ewentualne stwierdzenie nieważności całej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając zaskarżoną uchwałę według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."), sąd administracyjny bada, czy przy wydaniu aktu z zakresu administracji publicznej organy zachowały reguły proceduralne i czy niewadliwie zastosowały normy prawa materialnego odnoszące się do konkretnej sprawy. Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie zaistniałego w sprawie sporu sprowadza się w istocie do odpowiedzi na pytanie: Czy podjęcie przez Radę Miejską Jeleniej Góry w dniu 10 października 2006 r. uchwały nr 628/XLIX/2006 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Zabobrze w Jeleniej Górze – obszar planistyczny Zabobrze III – rejon ulic Jana Pawła II i Legnickiej, z powołaniem się na zgodność przyjętych rozwiązań z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jelenia Góra zawartymi w uchwale Rady Miejskiej Jeleniej Góry z dnia 22 maja 2001 r., nr 482/XXXVII/2001, nie naruszyło ustawowych reguł uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego? Organ nadzoru ustalił bowiem, że w przyjętym planie przewidziano lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2 000 m2, co znalazło odzwierciedlenie w § 5 ust. 1 lit. A) uchwały oraz w legendzie załącznika graficznego dla terenu oznaczonego symbolem U/UC, określającej podstawowe przeznaczenie "a) tereny zabudowy usługowej, b) tereny rozmieszczenia obiektów handlowych o pow. sprzedaży powyżej 2 000 m2". Tymczasem w przyjętym uchwałą Rady Miejskiej z dnia 22 maja 2001 r., nr 482/XXXVII/2001 studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jeleniej Góry, obszar, na którym znajduje się teren oznaczony w planie miejscowym symbolem U/UC, jest opatrzony symbolem UP, co oznacza "tereny bez nowego mieszkalnictwa, na których preferuje się drobne funkcje produkcyjne i usługi niekolidujące z funkcjami produkcyjnymi". Gdy zaś chodzi o zasady zagospodarowania, to: "a) dopuszcza się obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej oraz komunikacji, niekolidujące w istotny sposób z preferowanym zagospodarowaniem terenu; b) dopuszcza się zieleń urządzoną i towarzyszącą zabudowie; c) nowa zabudowa powinna harmonizować z regionalnymi tradycjami architektonicznymi". Z zestawienia przywołanych uregulowań organ nadzoru wyprowadził wniosek, według którego wprowadzenie w planie miejscowym obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2 000 m2 powinno znajdować swoje uzasadnienie w uprzednim wyznaczeniu obszarów ich rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, na co wskazuje art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p., odsyłający wprost do art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., który nakazuje wyznaczenie takich obszarów w studium. Jeżeli więc w studium nie określono takich obszarów, to nie można było przewidzieć w planie miejscowym budowy wymienionych wcześniej obiektów handlowych. Wobec dostrzeżonego braku, organ nadzoru uznał, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezgodnego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy narusza zasady sporządzania planu określone w art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., co powinno prowadzić do nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 28 u.p.z.p.). W ocenie organu uchwałodawczego, miasto Jelenia Góra dysponowało – uchwalonym w dniu 22 maja 2001 r. – studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które zachowało moc obowiązującą na podstawie art. 87 ust. 1 u.p.z.p. Obszar oznaczony w planie symbolem U/UC został przewidziany w studium na cele usługowo-produkcyjne, co oznacza, że przeznaczenie określone w studium nie jest sprzeczne z ustaleniami planu. Konieczność zmiany studium ma bowiem uzasadnienie tylko wówczas, gdy dotychczasowe przeznaczenie terenu określone w studium pozostaje w oczywistej sprzeczności z przewidywanymi ustaleniami planu (np. gdyby na terenie przewidzianym w studium dla budownictwa mieszkaniowego zamierzano w planie lokować wielkopowierzchniowy obiekt handlowy), gdyż do takich przypadków odnosi się art. 33 u.p.z.p. Uwzględniając stan prawny obowiązujący w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały (10 października 2006 r.), nie można podzielić stanowiska organu uchwałodawczego o zgodności tego aktu z regułami uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie relacji między studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy a treścią planu. Z tego też powodu należy przede wszystkim zwrócić uwagę na unormowania określające stosunek studium do planu oraz konsekwencje prawne wynikające z rozbieżności między tymi aktami. Wykonując zadanie własne gminy, jakim jest kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie podstawowej jednostki samorządu terytorialnego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.), organ stanowiący gminy (art. 15 ust. 1 u.s.g.) uchwala studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 3 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 1 u.p.z.p.) oraz miejscowy plan zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 1 u.p.z.p.), przy czym uchwalenie planu miejscowego następuje po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Ten ostatni warunek ustawowy jest konsekwencją unormowań o związaniu ustaleniami studium organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Już bowiem na etapie sporządzania projektu planu miejscowego wymaga się jego zgodności "z zapisami studium" (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). Po podjęciu zaś przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego – wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 17 pkt 4 u.p.z.p.). Tak więc postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mają dla organów wykonawczych gminy charakter wiążący przy sporządzaniu projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dla organów stanowiących zaś przy uchwalaniu tychże planów (zob. wyrok NSA z dnia 30 października 2008 r., II OSK1294/07, LEX nr 516797). Komentując związanie ustaleniami studium organów gminy, w szczególności zaś rady gminy, podkreśla się, że rada gminy – wyposażona w kompetencje zarówno do uchwalania studium, jak i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – przy podejmowaniu uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, dokonuje swoistego samoograniczenia w sferze uchwalanych na podstawie tego aktu planów. Samoograniczenie to może być modyfikowane przez radę gminy wskutek zamiany studium w celu realizacji przedsięwzięć nieprzewidzianych w dotychczasowej wersji tego aktu. Jeżeli więc organy gminy uznają za niezbędne zagospodarowanie terenu w sposób odmienny od postanowień studium, zmiana planu w tym zakresie może nastąpić jedynie po uprzedniej nowelizacji studium. Przyjęcie w planie ustaleń niezgodnych z treścią studium stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 u.p.z.p.; zob. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004, akapit 7 komentarza do art. 9 oraz akapit 2 komentarza do art. 15 tej ustawy; także wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2008 r., II OSK 34/08, LEX nr 565688). Uwzględniając przywołane unormowania, należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie doszło do przyjęcia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego postanowień sprzecznych z treścią studium. W § 5 ust. 1 lit. A) zaskarżonej uchwały dla terenów oznaczonych symbolem U/UC ustalono: "1) przeznaczenie podstawowe terenu: a) tereny zabudowy usługowej, b) tereny rozmieszczenia obiektów budowlanych o pow. sprzedaży powyżej 2 000 m2". Również w legendzie załącznika nr 1 do badanej uchwały przy symbolu U/UC napisano: "Tereny zabudowy usługowej i tereny rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2 000 m2". Tymczasem – jak trafnie zauważył organ nadzoru – w przyjętym uchwałą Rady Miejskiej z dnia 22 maja 2001 r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jeleniej Góry tereny określone w planie jako U/UC figurują pod symbolem UP, co oznacza "tereny bez nowego mieszkalnictwa, na których preferuje się drobne funkcje produkcyjne i usługi nie kolidujące z funkcjami produkcyjnymi; zasady zagospodarowania: a) dopuszcza się obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej oraz komunikacji, nie kolidujące w istotny sposób z preferowanym zagospodarowaniem terenu; b) dopuszcza się zieleń urządzoną i towarzyszącą zabudowie; c) nowa zabudowa powinna harmonizować z regionalnymi tradycjami architektonicznymi". Zestawienie ukazanych unormowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z postanowieniami studium prowadzi do istotnej dysharmonii między tymi aktami. Ujęcie w planie terenów U/UC nie tylko nie pokrywa się z symbolem UP zastosowanym w studium, ale – co najważniejsze – objęte planem "tereny rozmieszczenia obiektów handlowych o pow. sprzedaży powyżej 2 000 m2" nie mają właściwego odzwierciedlenia w studium. Nie sposób bowiem tzw. wielkopowierzchniowych obiektów handlowych przyporządkować preferowanym w studium "drobnym funkcjom produkcyjnym i usługom nie kolidującym z funkcjami produkcyjnymi", ani też uznać je za "obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej oraz komunikacji". W rozpoznawanej sprawie przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania nie zachowano zatem wymagań przewidzianych w art. 15 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. (w wersji obowiązującej w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały). Jeżeli bowiem Rada Miejska Jeleniej Góry uznała za potrzebne określenie w miejscowym planie "granic terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8" u.p.z.p., to – stosownie do dyspozycji ostatniego przepisu i z uwzględnieniem zasady związania ustaleniami studium organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.) – należało najpierw w studium określić "obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2 000 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej". Taka ocena unormowań mających zastosowanie w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy znajduje także wsparcie w judykaturze i piśmiennictwie. Jeżeli bowiem "podstawową wytyczną określającą ustalenia przeznaczenia terenu objętego granicami planu jest studium gminne", to "każde planowane przedsięwzięcie wykraczające poza jego merytoryczne założenia winno być poprzedzone nowelizacją uchwały w sprawie studium". To zaś oznacza, że "przyjęcie ustaleń niezgodnych z treścią studium powinno być uznane za działania naruszające zasady sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i powodować jego nieważność (zob. art. 28 ust. 1 u.p.z.p.)" (tak T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004, akapit 2 komentarza do art. 15 tej ustawy). Dlatego też "zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów nie przewidzianych w studium [...] gmina może dokonać po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane" (tak NSA w wyroku z dnia 9 kwietnia 2008 r., II OSK 34/08, LEX nr 565688). Z tych względów późniejsza zmiana studium (uchwałą Rady Miejskiej Jeleniej Góry z dnia 28 września 2010 r., nr 625/LXXII/2010) nie mogła sanować wadliwości wcześniej uchwalonego planu. W konsekwencji wniosek organu uchwałodawczego o umorzenie postępowania sądowego nie mógł być uwzględniony przez Sąd. Skoro wszczęte skargą organu nadzoru postępowanie sądowe pozwoliło stwierdzić uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z naruszeniem zasad sporządzania takich aktów (tj. art. 15 ust. 1 w zw. z ust. 3 pkt 4 i art. 10 ust. 2 pkt 8, art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), przeto – stosownie do dyspozycji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 147 § 1 u.p.p.s.a. – należało orzec jak w sentencji wyroku. Wobec zmodyfikowanego na rozprawie w dniu 10 grudnia 2010 r. stanowiska organu nadzoru oraz uznania przez Sąd, że bez niezgodnych z prawem unormowań miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może funkcjonować w obrocie prawnym, celowe było stwierdzenie nieważności jedynie uregulowań szczegółowo wymienionych w sentencji wyroku.