II GSK 717/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Stanisław Gronowski po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. H. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 27 grudnia 2010 r. sygn. akt III SA/Gd 581/10 w sprawie ze skargi T.H. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie renty z tytułu niezdolności do pracy postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. postanowieniem z dnia 27 grudnia 2010 r., sygn. akt III SA/Gd 581/10, odrzucił skargę T. H. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie renty z tytułu niezdolności do pracy Postanowienie zapadło na tle ustalonego stanu faktycznego sprawy: Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił T. H. zwanej dalej "skarżącą" prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy oraz uchylił wcześniejszą decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie wznowienia wypłaty renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2010 r., skarżąca zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o stwierdzenie nieważności decyzji ZUS z dnia [...] maja 2010 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2010 r. powołując art. 83a ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), zwanej dalej u.s.u.s., odmówił wnioskodawczyni stwierdzenia nieważności decyzji Zakładu z dnia [...] maja 2010 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzje ostateczne Zakładu mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zawieszone lub unieważnione na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisów tych nie stosuje się w postępowaniu o ustalenie uprawnień do emerytur i rent i ich wysokości. W końcowej części decyzji pouczono wnioskodawczynię o prawie wniesienia odwołania do [...] z siedzibą w G., w terminie miesiąca od dnia jej doręczenia. W następstwie skargi wniesionej przez skarżącą, o czym była mowa na wstępie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. skargę tę odrzucił. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych i powszechnych, że przepis art. 83 ust. 1 i 2 u.s.u.s. stanowi lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. i wyłącza kognicję sądów administracyjnych w sprawach decyzji dotyczących indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych. Jednakże jednolitość orzecznictwa dotyczy tylko przypadków, gdy postępowanie w sprawie ubezpieczeniowej toczy się w trybie zwykłym. Istnieje natomiast rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych odnośnie kognicji tych sądów i sądów powszechnych w sprawach zakończonych decyzją administracyjną wydaną na podstawie art. 83a ust. 1 i 2 u.s.u.s., a więc w trybie nadzwyczajnym. Przepis ten przewiduje możliwość wzruszenia ostatecznej decyzji Zakładu w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania (art. 83a ust. 1) i uchylenia, zmiany lub unieważnienia decyzji (art. 83a ust. 2). Przy czym rozbieżność dotyczy w szczególności drugiego ze wskazanych wyżej trybów, a to z uwagi na zawarte w przepisie art. 83a ust. 2 u.s.u.s. sformułowanie, że uchylenie, zmiana lub unieważnienie ostatecznych decyzji Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie, następuje na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Takiego odesłania do k.p.a. nie zawiera art. 83a ust. 1 u.s.u.s. Zgodnie z jedną linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego odesłanie w art. 83a ust. 2 u.s.u.s. do zasad wynikających z k.p.a. oznacza, że sądem właściwym do kontroli ostatecznej decyzji Zakładu wydanej w trybie stwierdzenia nieważności jest sąd administracyjny. Istnieje więc zdaniem przedstawicieli tego poglądu, wyjątkowo możliwość weryfikowania decyzji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Reprezentanci odmiennego stanowiska wskazują, że sąd administracyjny nie jest właściwy w sprawach rozstrzygnięć ostatecznych wydawanych w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych. Ich zdaniem decyzje wydawane na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s. podlegają na ogólnych zasadach wynikających z art. 83 ust. 2 u.s.u.s., zaskarżeniu odwołaniem do sądu powszechnego. Sąd pierwszej instancji podzielił w całości pogląd zgodnie z którym zarówno od decyzji organu rentowego wydanej w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym – w sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych, przysługuje odwołanie do sądu powszechnego, z wyłączeniem właściwości sądów administracyjnych. Wyjątek stanowią jedynie rozstrzygnięcia w sprawach wskazanych w art. 83a ust. 4 u.s.u.s., w których przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W ocenie WSA argumenty na rzecz tego stanowiska wynikają z wykładni systemowej wewnętrznej, z zasady spójności systemu prawa oraz z założenia racjonalności tworzenia prawa przez ustawodawcę. Brak jest bowiem podstaw do wprowadzania zróżnicowania kognicji sądów w zależności od trybu postępowania, zwykłego lub nadzwyczajnego, w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, niewymienionych w art. 83a ust. 4 u.s.u.s. Zdaniem Sądu pierwszej instancji założenie racjonalności działania ustawodawcy oraz analiza treści przepisów art. 83 ust. 1, 2, 3 i 4 oraz art. 83a u.s.u.s. uprawnia bowiem do wniosku, że zarówno decyzje wydane w trybie zwykłym, jak i wydane w trybie nadzwyczajnym, powinny być w myśl ogólnej zasady zawartej w art. 83 ust. 2 u.s.u.s., poddane kontroli sądu powszechnego w trybie odwoławczym. W związku z tym WSA uznał, że skarga nie należy do właściwości sądu administracyjnego, wobec tego podlega ona odrzuceniu w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. T. H. złożyła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w G. Ewentualnie stwierdzenie nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] październikach 2010 r. nr [...]. Ponadto w skardze kasacyjnej został zawarty wniosek o przyznanie pełnomocnikowi kosztów udzielonej skarżącej pomocy prawnej, albowiem nie zostały one zapłacone w całości lub w części, przy tym w wysokości 4-krotności stawki minimalnej ustalonej przepisami rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r. Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. 2002.163.1349) za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej przez radcę prawnego. Jak podnosi skarga kasacyjna, Sąd pierwszej instancji podzielił jedną z przyjętych linii w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którą od decyzji organu rentowego wydanej w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym - w sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych, przysługuje odwołanie do sądu powszechnego, z wyłączeniem właściwości sądów administracyjnych (poza wyjątkiem z art. 83a ust 4 u.s.u.s.). Niemniej jednak, ten sam Sąd w uzasadnieniu zaznaczył, a co ważniejsze podał przykłady licznych orzeczeń, iż nie jest to wyłączny pogląd w sprawach takich jak niniejsza. Tym samym istnieją sprawy, w których zarówno sądy administracyjne pierwszej instancji, jak i Naczelny Sąd Administracyjny uznawały się za właściwe dla rozstrzygnięcia analogicznych spraw. Zatem rozstrzygnięcie WSA w G. jest tylko dowodem na istniejące rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i nie może być zdaniem kasatora przyjęte za wyłącznie słuszne. W ocenie skargi kasacyjnej przepis art. 83a ust. 2 u.s.u.s. pozwala na weryfikację w postępowaniu sądowoadministracyjnym ostatecznych decyzji administracyjnych wyłącznie pod warunkiem, że od takiej decyzji nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu powszechnego. Nie oznacza natomiast, że nie ma w ogóle możliwości poddania jej kontroli przez sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach. Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. W niniejszej sprawie spór objęty granicami skargi kasacyjnej sprowadza się do wykładni art. 83a ust. 2 u.s.u.s., zgodnie z którym decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem kasatora prawidłowa wykładnia tego przepisu nie oznacza, że nie ma w ogóle możliwości poddania kontroli ostatecznej decyzji ZUS wydanej w trybie stwierdzenia nieważności - przez sąd administracyjny. Według skargi kasacyjnej art. 83a ust. 2 u.s.u.s. pozwala na weryfikację w postępowaniu sądowoadministracyjnym ostatecznych decyzji administracyjnych wyłącznie pod warunkiem, że od takiej decyzji nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu powszechnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela tego poglądu. Za stanowiskiem takim przemawiają następujące argumenty. Sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych należą do właściwości sądów powszechnych. Od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przysługuje odwołanie do właściwego sądu powszechnego i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego, aczkolwiek postępowanie przed ZUS podlega przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach (art. 180 § 1 k.p.a. i art. 123 u.s.u.s.). Sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych należą do zakresu spraw cywilnych podlegających postępowaniu sądowemu według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego (art. 1 k.p.c.). W odniesieniu do decyzji wydanych na podstawie art. 83a ust 2 u.s.u.s. bez względu na to czy dotyczą kwestii procesowych czy też istoty sprawy właściwy rzeczowo do rozstrzygania jest sąd powszechny. Jeżeli bowiem określony rodzaj sprawy należy do zakresu spraw cywilnych, które objęte są właściwością sądu powszechnego, to w tych sprawach wyłączona jest właściwość sądów administracyjnych, a od decyzji administracyjnych wydanych w tych sprawach przysługuje odwołanie do sądu powszechnego, a nie skarga na decyzję do sądu administracyjnego. Istota rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s. polega na tym, że dotyczą one stosunku z zakresu ubezpieczenia społecznego także wówczas, gdy organ wydaje lub odmawia wydania rozstrzygnięcia na tej podstawie prawnej. Należy przy tym mieć na uwadze, że system odwoławczy w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych polega na tym, że na skutek odwołania od każdej decyzji ZUS następuje przeniesienie sprawy, w której zakład wydał decyzję, na drogę postępowania sądowego przed właściwym sądem powszechnym, co oznacza, że sąd ten rozpoznaje sprawę i wydaje rozstrzygnięcie według zasad określonych w Kodeksie postępowania cywilnego. Potwierdzeniem tych rozważań jest stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2011 r. sygn. I UZP 3/10 (OSNP 2011/17-18/233), której na podstawie art. 61 § 6 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. Nr 240, poz. 2052, ze zm.) nadano moc zasady prawnej. Zgodnie z tą uchwałą od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s. w przedmiocie nieważności decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w postanowieniu na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a.