I OZ 97/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, , , po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Rady Miasta Szczecin na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 grudnia 2010 r., sygn. akt II SO/Sz 20/10 w sprawie z wniosku Z. B. w przedmiocie wymierzenia Radzie Miasta Szczecin grzywny p o s t a n a w i a: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 30 grudnia 2010 r., sygn. akt II SO/Sz 20/10, po rozpoznaniu sprawy z wniosku Z. B. o wymierzenie grzywny Radzie Miasta Szczecin za nieprzekazanie sądowi w terminie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1.000 złotych oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że zwracając się z wnioskiem o wymierzenie grzywny skarżący podał, iż w dniu [...] września 2010 r. za pośrednictwem Rady Miasta Szczecin wystąpił ze skargą na uchwałę Rady Miasta Szczecin nr XV/411/07 z dnia 19 listopada 2009 r. zmienioną uchwałami: Nr XVI/438/07 z dnia 21 grudnia 2007 r., Nr XXIV/638/08 z dnia 28 lipca 2008 r., Nr XXX/760/08 z dnia 18 grudnia 2008r. oraz Nr XLIII/1079/10 z dnia 25 stycznia 2010r. W dniu [...] października 2010 r. powyższa skarga wraz z kompletem zaskarżonych uchwał i wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, jednakże bez odpowiedzi na skargę, została przekazana Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. W dniu 21 października 2010 r. Sąd przesłał skargę Z. B. do Rady Miasta Szczecin zobowiązując organ do nadesłania oryginału skargi, koperty w której została przesłana, odpowiedzi na skargę oraz akt administracyjnych w terminie 30 dni. Komplet akt sprawy wraz z odpowiedzią na skargę Rada Miasta Szczecin przekazała do Sądu w dniu 19 listopada 2010 r. W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny Rada Miasta Szczecin wyjaśniła, że wobec wezwania przez Z. B. do usunięcia naruszenia prawa Rada w dniu [...] września 2010 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie odmowy uwzględnienia wezwania, w treści której szczegółowo zostały wyjaśnione przyczyny, dla których uznano skargę za nieuzasadnioną. W ocenie organu z porównania pism Z. B. z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz skargi z dnia 22 września 2010 r. wynika, że oba te pisma są identyczne i dotyczą tych samych zarzutów, do których organ odniósł się w uchwale z dnia [...] września 2010 r. Wobec powyższego organ uznał, że nie jest celowym ponowne odnoszenie się do zarzutów skargi w odrębnym dokumencie zatytułowanym "odpowiedź na skargę". Tym samym taką odpowiedzią jest uzasadnienie uchwały Rady Miasta Szczecin z dnia [...] września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny po zacytowaniu przepisów art. 54 i art. 55 ustawy z dnia 30 sierpnia 23002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) podkreślił, że skarga Z. B. wpłynęła do organu w dniu [...] września 2010 r., a zatem stosownie do art. 54 § 2 P.p.s.a. obowiązkiem organu było przesłanie tej skargi do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi najpóźniej do dnia 25 października 2010 r. W dniu 18 października 2010 r. Rada przesłała do Sądu jedynie skargę wraz z kompletem zaskarżonych uchwał, natomiast odpowiedź na skargę z kompletem akt sprawy nadesłała dopiero w dniu 19 listopada 2010 r., a zatem po przekroczeniu terminu o 25 dni. Powyższe okoliczności, zdaniem Sądu, wskazują na zasadność wymierzenia grzywny Radzie Miasta Szczecin w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. Uzasadniając wysokość wymierzonej grzywny Sąd wskazał, że miał na uwadze fakt, iż organ wypełnił obowiązek, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie grzywny, niemniej jednak opóźnienie w przekazaniu skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę było znaczne. Ustosunkowując się do argumentacji przytoczonej przez organ w odpowiedzi na wniosek Sąd stwierdził, że nie można potraktować uzasadnienia uchwały Rady Miasta Szczecin z dnia [...] września 2010 r. jako odpowiedzi na skargę, ta bowiem jest szczególnym pismem strony w tym znaczeniu, że jest ona jednocześnie wnioskiem i oświadczeniem wiedzy organu co do stanu prawnego i faktycznego sprawy. Ponadto celem odpowiedzi na skargę jest ustosunkowanie się organu do podniesionych w niej zarzutów. W zażaleniu na powyższe postanowienie Rada Miasta Szczecin wniosła o jego zmianę poprzez orzeczenie o odmowie ukarania organu grzywną, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie od wnioskodawcy na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów ewentualnego zastępstwa procesowego w postępowaniu zażaleniowym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art. 54 § 2 w zw. z art. 55 § 1 P.p.s.a. poprzez wymierzenie organowi grzywny w sytuacji, gdy formalnie złożył on odpowiedź na skargę w 30-dniowym terminie oraz art. 49 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie przed wymierzeniem organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. W ocenie organu Sąd pierwszej instancji pominął fakt, iż przekazując akta postępowania organ złożył pismo z dnia 18 października 2010 r., które co prawda nie było zatytułowanie jako "odpowiedź na skargę", jednakże jako obarczone brakami formalnymi (choćby z uwagi na brak precyzyjnie określonej osnowy wniosku) podlegało ono uzupełnieniu w trybie art. 49 P.p.s.a. W tej sytuacji należało przyjąć, że organ składając odpowiedź na skargę obarczoną brakami formalnymi, wywiązał się z obowiązku, o ile pismo to zostanie poprawione w terminie siedmiu dni. Tymczasem Sąd nie wezwał organu do uzupełnienia braków pisma z dnia 18 października 2010 r., lecz wymierzył mu grzywnę, co nastąpiło przedwcześnie. Ponadto, jak zauważa organ, z treści tego pisma można było wywnioskować, jakie było stanowisko organu wobec skargi wniesionej przez wnioskodawcę. W odpowiedzi na zażalenie Z. B. wniósł o oddalenie zażalenia i utrzymanie w mocy postanowienia Sądu I instancji oraz obciążenie wszystkimi kosztami postępowania zaskarżony organ. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 1 i § 2 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem sprawy. Organ ten natomiast przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Stosownie zaś do art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 wymienionej ustawy, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Omawiana grzywna ma charakter dyscyplinująco-represyjny. Wymierzenie jej uzależnione jest od łącznego zaistnienia dwóch warunków, tj. złożenia przez skarżącego wniosku oraz niewykonanie w ogóle lub wykonanie po upływie ustawowego terminu obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 3 listopada 2009 r., II OZ 951/09). Podstawową okolicznością wymagającą rozważenia w niniejszej sprawie jest to, czy Sąd pierwszej instancji zasadnie zastosował wobec Rady Miasta Szczecin środek z art. 55 § 1 P.p.s.a. Jak wynika z akt sprawy skarga została przez Z. B. wniesiona do organu w dniu [...] września 2010 r., następnie organ ten pismem z dnia 18 października 2010 r. przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie skargę oraz zaskarżoną uchwałę Rady Miasta Szczecin wraz z uchwałami ją zmieniającymi. Pismo to, wbrew twierdzeniom organu przytoczonym w zażaleniu, ma jedynie charakter "techniczny", wymienia bowiem przekazywane w załączeniu uchwały Rady Miasta Szczecina i skargę Z. B. Z treści tego pisma nie można natomiast odczytać poglądu organu wobec twierdzeń strony przeciwnej, nie ograniczono się w nim nawet do podtrzymania stanowiska zawartego w podjętych uchwałach. Dopiero w dniu 19 listopada 2010 r., po wcześniejszym wezwaniu przez Sąd pierwszej instancji do wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a., Rada Miasta Szczecina nadesłała skargę Z. B. wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi, co nastąpiło z uchybieniem terminu ustanowionego w art. 54 § 2 P.p.s.a. Jak prawidłowo zauważył Sąd pierwszej instancji, zgodnie z aktualnym orzecznictwem dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a., lecz z uchybieniem terminu przez organ nie skutkuje oddaleniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., II GPS 3/09, podniesiono, iż skoro z art. 54 § 2 P.p.s.a. wynika obowiązek dochowania określonego terminu, to uchybienie tej powinności mieści się w "niezastosowaniu się do obowiązków", będącym przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. W rezultacie przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 P.p.s.a. obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności. Oznacza to, że nie przestanie on istnieć w przypadku przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy z uchybieniem 30 – dniowego terminu. W związku z powyższym należy wskazać, iż wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny był w pełni uzasadniony. Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że postępowanie organu w niniejszej sprawie wypełnia przesłankę określoną w art. 55 §1 P.p.s.a. warunkującą możliwość wymierzenia grzywny. Organ nie wykonał bowiem ustawowego obowiązku przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Również wysokość grzywny ustalona przez Sąd pierwszej instancji jest adekwatna do niewypełnienia ciążącego na organie obowiązku przesłania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od jej otrzymania. Ustosunkowując się do argumentacji przytoczonej w zażaleniu podkreślić wypada, że za "niezachowanie warunków formalnych" w rozumieniu przepisu art. 49 § 1 P.p.s.a. należy uznać sytuację, gdy pismo strony nie zawiera jednoznacznych wniosków procesowych, jednocześnie zaś brak jest możliwości racjonalnego ustalenia, jakie jest żądanie wnoszącego to pismo. Jak wyjaśniono wyżej, pismo organu z dnia 18 października 2010 r. było jedynie pismem przewodnim przekazującym skargę Z. B. wraz z uchwałami Rady Miasta Szczecina, nie miało zaś na celu odniesienie się do zawartych w skardze zarzutów. Brak więc ustosunkowania się do podnoszonych zarzutów, jak też brak wniosków procesowych nie mógł być w niniejszej sprawie uznany za brak formalny pisma w rozumieniu art. 49 § 1 P.p.s.a. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.