II OSK 1467/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia WSA del. Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Operatora [...] SA O/Tarnów oraz Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 1165/10 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 1467/11 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 8 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 1165/10, w wyniku rozpoznania skargi A. P., na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] października 2010 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Stalowej Woli , z dnia [...] sierpnia 2010 r. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Stalowej Woli nakazał A. P. rozbiórkę altany drewnianej, wybudowanej na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym 1913, położonej na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...] I " w Stalowej Woli. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071) oraz art. 50 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( Dz. U. Z 2006r. nr 156 , poz. 1118 z późn. zm.) – dalej "Prawo budowlane". Od powyższej decyzji A. P. złożyła odwołanie, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołania skarżąca podniosła, że nie może ponosić odpowiedzialności za "gazowników", którzy w 1964r. bezprawnie wybudowali gazociąg i ponosić strat materialnych i moralnych związanych z rozbiórką altany. W ocenie skarżącej, skoro gazociąg został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, to inwestor gazociągu a nie skarżąca winien zostać zobowiązany do usunięcia gazociągu z terenu działek i ponieść koszty z tym związane. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 51 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust.1 pkt 2 i art. 51 ust.7 Prawa budowlanego, decyzją z dnia [...].10.2010r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania A. P. od w/w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Stalowej Woli utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wskutek interwencji Operatora Gazociągów Przesyłowych GAZ-SYSTEM S.A. Oddział w Tarnowie w dniu 1 czerwca 2010r. wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie kolizji altany położonej na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...] I" w Stalowej Woli z gazociągiem wysokoprężnym. Przeprowadzone w dniu 30 czerwca 2010r. oględziny wykazały, że na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym 1913 istnieje altana drewniana o wymiarach 2,60 m x 3,55 m i wysokości 2,00m - 2,60m, przykryta dachem jednospadowym krytym eternitem. Obiekt został postawiony w latach 1970-1972 przez poprzedniego właściciela działki na podwalinie betonowej w odległości 5,60 m od gazociągu wysokoprężnego Ø 700/6,3 MPa relacji Jarosław - Rozwadów. Pracowniczy ogród działkowy "[...] I" w Stalowej Woli został urządzony na podstawie decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Stalowej Woli z 29 listopada 1968r. znak: GKMT-VI-63d/62/68 i z dnia 22 kwietnia 1971r. znak: GKMT- ll-63a00/7/19/71. We wszystkich dokumentach założycielskich ogrodu z lat 1968 - 1971 brak jest jakichkolwiek informacji, że przez ten teren przebiega gazociąg wysokoprężny. Gazociąg ten został naniesiony na mapie zasadniczej dopiero w 1978r. Aktem prawnym regulującym w tych latach kwestie dotyczące wymagań w zakresie konieczności uzyskiwania przez inwestora pozwolenia na budowę lub dokonywania zgłoszenia było rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (Dz.U. z 1963r. nr 38 , poz. 218 i z 1964r. nr 21, poz. 143). Zgodnie z par.4 ust.1 pkt 5 tego rozporządzenia budowa i rozbiórka na terenach położonych poza granicami administracyjnymi miast i osiedli oraz na terenach ogródków działkowych i ośrodków ogrodniczo-warzywnych w miastach i osiedlach podrzędnych budynków gospodarczych jak: kurniki, altany, szopy, składziki, budki, komórki itp. budynki bez palenisk o powierzchni "zabudowania" nie przekraczającej 12 m² i nie wyższych od 3 m nie wymagała zgłoszenia, ani pozwolenia organów państwowego nadzoru budowlanego. Przedmiotowa altana zgodnie z w/w rozporządzeniem została wyłączona z obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę. Z przedłożonych przez operatora dokumentów, dotyczących innych postępowań administracyjnych w sprawie kolizji altan z gazociągiem wysokoprężnym wynika, że gazociąg ten został wybudowany w 1963 r. na podstawie decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Stalowej Woli z dnia 11.VIII.1964r. znak: L.WSW.22/6/64 wydanej dla Zakładów Gazu Ziemnego w Tarnowie. Przedmiotowa decyzja nie jest decyzją o pozwoleniu na budowę wydaną na podstawie przepisów prawa budowlanego a decyzją zezwalającą "na wejście w teren" wydaną na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12.03.1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj. - DZ.U. z 1974r. nr 10, poz. 64). W ocenie organu przedmiotowy gazociąg został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 2 ust.4 Prawa budowlanego z 1961r. gazociąg jest "obiektem inżynierskim", zaliczonym do budownictwa specjalnego (par.2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 1961r. w sprawie budownictwa specjalnego). Budowa tego rodzaju obiektów budowlanych, zgodnie z art. 36 Prawa budowlanego z 1961 r. wymagała uzyskania pozwolenia na budowę . Przed dniem 1 września 1978r. gazociągi budowano na podstawie wytycznych Ministerstwa Przemysłu Ciężkiego z listopada 1959r., następnie Ministerstwa Górnictwa i Energetyki z listopada 1965r. W późniejszym okresie zostały opracowane i ogłoszone jako obowiązujące normy branżowe określające odległości bezpieczne, dotyczące lokalizacji różnych obiektów, nie związanych z siecią gazową, względem gazociągów i stacji gazowych, ustanowione przez Ministra Górnictwa i Energetyki z dnia 18 marca 1971r. (M.P. nr 30, poz. 193) norma 71/8976/31 - odległości bezpieczne gazociągów wysokiego ciśnienia ułożonych w ziemi (obowiązująca od [...] października 1971r.). Zgodnie z tymi wytycznymi dopuszczalna minimalna odległość budynków gospodarczych, w tym altan, od gazociągu wysokoprężnego Ø 700, powinna wynosić 100 m. W/w norma, po zastosowaniu specjalnego zabezpieczenia dopuszczała zmniejszenie odległości do 30 m. Przedmiotowa altana została wybudowana w odległości 5,60 m od istniejącego gazociągu wysokoprężnego. Lokalizacja altany narusza więc w sposób rażący podstawowe odległości wyżej wymienionej normy branżowej. Wybudowanie altany w odległości 5,60 m od gazociągu wysokoprężnego Ø 700/6,3 MPa , niezależnie od okoliczności, w jakich do tego doszło, stanowi rażące naruszenie zasad bezpieczeństwa. Zagrożenie bezpieczeństwa jest realne, czego przykładem może być rozszczelnienie się gazociągu, które miało miejsce w 2003r. w Zaleszanach, w wyniku którego w momencie zapalenia przez właścicielkę zapałki, doszło do eksplozji, w skutek czego doznała ona obrażeń ciała a skala uszkodzeń budynku wymusiła konieczność jego rozbiórki. Brak jest możliwości usunięcia występującego zagrożenia w inny sposób niż przez rozbiórkę altany. Nakaz rozbiórki został skierowany do A. P., jako aktualnego właściciela altany i użytkownika działki, który z chwilą nabycia nieruchomości przejął obiekt ze wszystkimi jego obciążeniami. Przedmiotowa altana została wybudowana w sposób powodujący zagrożenie życia i zdrowia, o jakim mowa w art. 50 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego, dlatego materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 51 ust.7 Prawa budowlanego z 1994r., czyli przypadek robót zakończonych. Zaistniały stan faktyczny należy ocenić w zakresie art. 51 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, iż ustawa Prawo budowlane nie przewiduje odstąpienia od nakazu rozbiórki obiektu usytuowanego w odległości 5,60 m od gazociągu i stwarzającego zagrożenie bezpieczeństwa z uwagi na podawane przez odwołującą okoliczności. Ewentualnych roszczeń z tytułu poniesionych strat można dochodzić na drodze cywilno-prawnej. Od powyższej decyzji A. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB w Stalowej Woli zarzucając rażące naruszenie prawa budowlanego przez utrzymanie w mocy decyzji PINB w Stalowej Woli nakazującej rozbiórkę drewnianej altany wybudowanej zgodnie z prawem z jednoczesnym pozostawieniem obiektu wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie wniósł o oddalenie skargi z jednoczesnym podtrzymaniem dotychczas prezentowanej argumentacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 145 par.1 pkt 1 "a" i "c" p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd wskazał, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust.1 pkt 2 i art. 51 ust.7 Prawo budowlanego. Zgodnie z art. 51 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego właściwy organ przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust.1 Prawa budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części . Przepis art. 50 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi natomiast, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust.1 lub w art. 49b ust.1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska . Przepisy art.51 ust.1 pkt 1 i 2 oraz ust.3 Prawa budowlanego stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49 b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust.1 Prawa budowlanego. Z powyższych regulacji wynika, iż zasadniczą przesłanką decyzji o nakazaniu rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego legalnie jest wzniesienie tego obiektu w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. W świetle ustaleń organów obu instancji nie budzi wątpliwości, iż altana stanowiąca własność skarżącej została wybudowana w latach 1970-1972 w odległości 5,60 m od gazociągu wysokoprężnego Ø 700/6,3 MPa relacji Jarosław - Rozwadów, natomiast gazociąg wybudowany został wcześniej, przed założeniem ogrodu działkowego i aż do 1978r. nie był naniesiony na mapę zasadniczą. Dokonując oceny prawnej organy stanęły na stanowisku, iż niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 50 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego wynika z faktu usytuowania altany w stosunku do gazociągu w odległości mniejszej niż ta, która wynikała z normy branżowej obowiązującej w dacie budowy altany nr BN-71/9876-31 p.t. "Odległości bezpieczne gazociągów wysokiego ciśnienia ułożonych w ziemi". Organy pokreśliły także, że odległość między altaną a gazociągiem jest także mniejsza od tej, którą przewidują obecnie obowiązujące przepisy. Ustalając, że zagrożenie bezpieczeństwa jest realne organy powołały się na przypadek rozszczelnienia się gazociągu w 2003r. w miejscowości Zaleszany. Zdaniem Sądu I instancji organy pominęły w swych ustaleniach i rozważaniach, w czym konkretnie niebezpieczeństwo wynikające z wzajemnego usytuowania obu obiektów się przejawia, skoro zarówno altana jak i gazociąg funkcjonują w tym samym miejscu prawie 40 lat i nikt w przeszłości, w tym zwłaszcza operator gazociągu nie wskazywał, iż takie sąsiedztwo obu obiektów powoduje sytuację przewidzianą w art. 50 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu powoływanie się na normę branżową BN-71/8976-31 pod nazwą " Odległości bezpieczne gazociągów wysokiego ciśnienia ułożonych w ziemi "obowiązującą od dnia 1.10.1971r. i wskazywanie, że posadowienie altany jest sprzeczne z tą regulacją prawną jest bezpodstawne. Przede wszystkim podkreślić należy, iż normy branżowe ( resortowe, zakładowe, państwowe) były opracowywane przez uspołecznione zakłady pracy i jednostki organizacyjne zainteresowanych resortów na ich użytek. Normy branżowe obowiązywały w ramach branży i winien ich przestrzegać inwestor gazociągu. Nie stanowiły natomiast przepisów budowlano- technicznych, które miałyby moc wiążącą w stosunku do inwestorów spoza danej branży lub zakładu, których ewentualne naruszenie skutkowałoby niejako automatycznym uznaniem, że dany obiekt został wzniesiony w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi lub mienia. Dopiero w rozporządzeniu z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (DZ. U. 01.97.1055) prawodawca wprowadził zakaz wznoszenia budynków w strefie kontrolowanej. W poprzednich regulacjach i w tym także w regulacjach obowiązujących w dacie budowy altany, nie istniały przepisy stanowiące odpowiednik par.9 ust.4 obecnie obowiązującego rozporządzenia. W poprzednio obowiązujących regulacjach prawodawca "uwagę skierował wyłącznie na lokalizację sieci gazowych, nie wnikając expresis verbis w lokalizację innych obiektów wówczas, gdy sieci te były projektowane. Dopiero na etapie lokalizacji obiektu budowlanego mógł ocenić zakres oddziaływania i ewentualnych zagrożeń ze strony sieci gazowej w stosunku do planowanej zabudowy lub w jej pobliżu. Sąd stwierdził, iż skoro w dacie budowy altany nie było przepisów ustanawiających zakaz wznoszenia budynków w określonej odległości od gazociągu, to brak jest podstaw do tego, by zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, o którym mowa w art. 50 ust.1 pkt 2 p.b. wywodzić jedynie z faktu usytuowania danego obiektu budowlanego wobec gazociągu w odległości mniejszej niż wynikała z norm branżowych obowiązujących inwestora sieci w dacie budowy gazociągu. Ponieważ § 89 obecnie obowiązującego rozporządzenia wyłącza stosowanie nowych przepisów do gazociągów wybudowanych przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia, brak jest również podstaw do tego, by przy ocenie przesłanki z art. 50 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego stosować przepisy tego rozporządzenia. Powyższe nie oznacza jednak, iż organ zwolniony jest z obowiązku oceny, czy lokalizacja oby obiektów stwarza zagrożenie niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Ocena ta winna jednak zostać przeprowadzona z uwzględnieniem, iż zagwarantowanie bezpieczeństwa sieci należy do właściwego zarządcy sieci gazowej i jedynie konkretne zagrożenie dla otoczenia mogłoby spowodować wydanie nakazu rozbiórki obiektu legalnie wzniesionego. W realiach rozpoznawanej sprawy nie zostało wyjaśnione, czy takie konkretne zagrożenie faktycznie występuje. Powołanie się przez organ na zdarzenie z innego terenu, mające miejsce w 2003r. , gdy nie są znane bliższe okoliczności tego zdarzenia, nie jest wystarczające dla uznania, iż w sprawie rozpoznawanej spełniona została przesłanka, o której mowa w art. 50 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego. Ustalenie spełnienia tej przesłanki wymaga ekspertyz technicznych. Dopiero ustalenie, że stan techniczny sieci stwarza zagrożenie dla obiektów budowlanych położonych w jej sąsiedztwie może stanowić postawę do podjęcia działań w trybie przepisów Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu wskazane wadliwości postępowania stanowią o naruszeniu art. 6,7,11, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 51 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust.1 pkt 2 i art. 51 ust.7 Prawa budowlanego przez przedwczesne przyjęcie, iż zachodzą przesłanki do nałożenia na skarżącą nakazu rozbiórki obiektu. Sąd I instancji zauważył też, że organ drugiej instancji nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. W szczególności nie wyjaśnił, mimo podniesienia tej kwestii przez odwołującą się, z jakich przyczyn nakaz rozbiórki nie został skierowany do sprawcy samowoli w sytuacji, gdy wedle ustaleń obu organów zagrożenie bezpieczeństwa powoduje obiekt wzniesiony w warunkach samowoli. Takie działanie organu stanowi o naruszeniu zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Sąd zalecił by przy ponownym rozpoznaniu sprawy uzupełnić postępowanie dowodowe w kierunku ustalenia, czy w związku z usytuowaniem gazociągu istnieje realne zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Zdaniem Sądu dopiero stanowcze ustalenie tej okoliczności, a nie sam fakt usytuowania obiektu w określonej odległości od gazociągu, może dawać podstawy do zastosowania art. 51 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust.1 pkt 2 i art. 51 ust.7 Prawa budowlanego. W/w wyrok został zaskarżony skargami kasacyjnymi Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie oraz Operatora Gazociągów Przesyłowych Gaz-SYSTEM S.A. Oddział w Tarnowie. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie zarzucił naruszenie prawa materialnego , to jest : -naruszenie art. 7 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o normalizacji w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 31 stycznia 1961 r. poprzez niezastosowanie tych przepisów, co skutkowało uznaniem, że normy branżowe to normy obowiązujące w zakresie określonej branży i nie miały one mocy obowiązującej w stosunku do inwestorów spoza danej branży lub zakładu, -naruszenie normy branżowej BN-71/9876-31 zawartej w Monitorze Polskim Nr 30/1971 poz. 193, określającej odległości bezpieczne gazociągów wysokiego ciśnienia ułożonych w ziemi, poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji jej niezastosowanie polegające na uznaniu, że będąca przepisem techniczno-budowlanym w/w norma branżowa nie stanowiła części obowiązującego porządku prawnego i co za tym idzie nie miała mocy powszechnie obowiązującej w stosunku do wszystkich inwestorów, a nie tylko do inwestorów gazociągów , -naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wadliwy stan techniczny obiektu budowlanego (gazociągu), stwarzający tym samym zagrożenie dla otoczenia , wypełnia hipotezę art. 50 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, tj tożsamy z zagrożeniem bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożeniem środowiska powstałym w wyniku wykonania robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę, co w konsekwencji może spowodować wydanie nakazu rozbiórki innego obiektu budowlanego (drewnianej altany) na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, -naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie do, wybudowanego w kolizji z gazociągiem wysokoprężnym Ø 700/Mpa, obiektu budowlanego naruszającego wymagania normy branżowej określającej "odległości bezpieczne gazociągów wysokiego ciśnienia ułożonych w ziemi", tj. do wykonania robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska - a usunięcie tego zagrożenia jest możliwe wyłącznie przez rozbiórkę tak usytuowanego obiektu budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Skarżący kasacyjnie zarzucił też naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj : -naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu powiatowego, co skutkowało uwzględnieniem skargi, -naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 , art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono w/w przepisy k.p.a. i to w sposób , który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy , -naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej wyroku oraz wydanie wadliwych wskazań co do dalszego postępowania, W obszernych motywach skargi kasacyjnej wskazano, że naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o normalizacji z 1961 r. w związku z art. 4 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1961 r. polega na ich niezastosowaniu i w efekcie na uznaniu, że normy branżowe to normy obowiązujące w określonej branży, które nie miały mocy obowiązującej w stosunku do inwestorów spoza danej branży. Wskazano, że przedmiotowa altana została wybudowana niezgodnie z powołaną wyżej normą branżową. Zgodnie z tą normą bezpieczna odległość budynków niemieszkalnych od gazociągu o parametrach jak będący przedmiotem sporu, wynosi 30 m a przy podjęciu zabezpieczeń specjalnych 15 m lub 10 m. Altana skarżącej została wybudowana w odległości 5,6 m od istniejącego gazociągu wysokoprężnego, co stanowi rażące naruszenie zasad bezpieczeństwa. Ponadto, zdaniem Skarżącego, wadliwa kontrola zaskarżonej decyzji przejawia się również w orzeczeniu poza granicami sprawy. Wskazano, że przedmiotem prowadzonego postępowania i ustaleń faktycznych są roboty budowlane polegające na budowie altany w sposób , o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, tj, w sposób zagrażający ludziom i mieniu, ponieważ obiekt ten usytuowano w kolizji z gazociągiem. Zatem orzeczenie poza granicami sprawy wyraża się w tym, że Sąd przesądził, iż wyłącznie stan techniczny gazociągu pozwalałby na stwierdzenie, że lokalizacja obu obiektów (gazociągu i altany) może stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Z kolei skarżąca kasacyjnie spółka GAZ-SYSTEM zarzuciła w/w wyrokowi naruszenie: - §1 oraz § 89 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, poprzez błędną wykładnię, która doprowadziła do niezastosowania rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, i przyjęcie, że brak jest w niniejszej sprawie przepisów określających wymagane odległości obiektu budowlanego (altany) od przebiegającego gazociągu, - art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane poprzez niezastosowanie i przyjęcie, że normy określające odległości gazociągów od budowli, obowiązujące w latach 60-tych i 70 –tych XX wieku nie stanowiły przepisów techniczno-budowlanych, których stosowanie wymagane było przez obowiązujące wówczas Prawo budowlane, - art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że naruszenie przepisów i norm określających odległość od gazociągów na skutek lokalizacji obiektu budowlanego nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia . Uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera rozwinięcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargi kasacyjne A. P. wniosła o ich oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Skargi kasacyjne zasługiwały na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 wspomnianej ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane obligujący organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 tej ustawy, tj. m.in. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia (art. 50 ust. 1 pkt 2). W sprawie ustalono, że altana o wymiarach 2,60 x 3,55 i wysokości 2,00- 2,60m, pokryta dachem jednospadowym, krytym eternitem, w ogrodzie działkowym [...] I w Stalowej Woli, została wybudowana w latach 1970-72 r. Z kolei gazociąg wysokoprężny Ø 700/6,3 MPa relacji Jarosław –Rozwadów został wybudowany w 1963 roku. Ustalono też, że w obrocie prawnym jest decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Stalowej Woli dla Zakładów Gazu Ziemnego w Tarnowie. Nie jest to jednak decyzja o pozwoleniu na budowę na podstawie przepisów Prawa budowlanego, lecz decyzja zezwalająca na zajęcie gruntu, na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W czasie budowy altany obowiązywało rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych (Dz.U. nr 38, poz. 197 ze zm.), którego § 4 ust. 1 pkt 5 stanowił, że budowa na terenach ogródków działkowych altan o powierzchni zabudowy nie przekraczającej 12 metrów kwadratowych i nie wyższych niż 3 metry jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia lub zgłoszenia wykonania robót. Zatem budowa w/w altany nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Jednakże fakt, że budowa altany nie wymagała ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia organom administracji budowlanej, nie oznacza, że obiekt ten nie podlega ocenie prawnej w świetle przepisów art. 51 w związku z art. 50 Prawa budowlanego. Nie ulega wątpliwości, że w momencie budowy przedmiotowej altany istniał już na gruncie gazociąg wysokoprężny relacji Jarosław – Rozwadów, co obligowało wznoszącego altanę do jej realizacji zgodnie z ówcześnie obowiązującymi normami bezpieczeństwa, określającymi minimalne odległości sytuowania obiektów budowlanych względem gazociągu. Podmiot przystępujący później do inwestycji na określonym terenie musi respektować zastany stan prawny i faktyczny na gruncie w zakresie zabudowy. Tym samym nawet okoliczność wybudowania gazociągu bez pozwolenia na budowę nie zwalniała inwestora z obowiązku zachowania norm bezpieczeństwa, wynikających z ówcześnie obowiązujących przepisów. Dlatego też nie można uznać, że przedmiotowa altana ogrodowa stanowi punkt odniesienia do gazociągu przy określaniu konsekwencji prawidłowego jego ułożenia, skoro tenże wykonany został około 10 lat wcześniej. Niewątpliwie wśród źródeł prawa powszechnie obowiązującego nie wymienia się norm branżowych. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o normalizacji /Dz.U. nr 53 poz. 298/ normy branżowe nie miały charakteru prawa powszechnie obowiązującego, gdyż obowiązywały w zakresie określonej branży /dziedziny gospodarki/ niezależnie od organizacyjnego podporządkowania zakładów pracy. Z kolei art. 4 ustawy Prawo budowlane z 31 stycznia 1961 r. stanowił w ustępie 1, że obiekty budowlane powinny być zaprojektowane i wybudowane w taki sposób, aby zapewnione było bezpieczeństwo dla ludzi i mienia i aby zapewnione były: właściwy układ funkcjonalny obiektu, odpowiednia jego trwałość, ekonomiczność budowy ze szczególnym uwzględnieniem oszczędnego i racjonalnego stosowania materiałów, ekonomiczność użytkowania oraz potrzeby użytkowe, a w szczególności potrzeby w zakresie ochrony przeciwpożarowej, oświetlenia, zaopatrzenia w wodę, usuwania ścieków, ogrzewania i wentylacji, wymagań higieniczno-sanitarnych, komunikacji itp. Nadto według ustępu 2 powołanego artykułu w celu zachowania warunków, o których mowa w ust. 1, należy stosować obowiązujące normy państwowe, normatywy techniczne projektowania i inne obowiązujące przepisy techniczno-budowlane oraz przestrzegać zasad współczesnej wiedzy technicznej. Podkreślić należy, że obecnie, jak i przeszłości, prawodawca, zwłaszcza na gruncie prawa administracyjnego, mając na uwadze dynamizm i różnorodność stosunków społecznych regulowanych przepisami tego prawa, konstruując przepisy prawa posługuje się przepisami odsyłającymi do reguł nie należących do systemu prawa. Tego rodzaju konstrukcje określa się mianem przepisów odsyłających pozasystemowo bądź używa się nazwy "przepisy administracyjne" (J. Boć (w: ) J. Boć red. Prawo administracyjne, Kolonia Limited 2005, s. 119; por. też H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna zagadnienia ogólne, Warszawa 1995, s. 229 i n.). Przepisy odsyłające pozasystemowo odsyłają do dwóch podstawowych grup norm pozaprawnych: norm społecznych albo do norm wiedzy, formułowanych przez nauki przyrodnicze, takie jak na przykład zasady sztuki budowlanej czy procedury leczenia określonych jednostek chorobowych. Odesłanie do norm nie należących do systemu prawa jest wiążące dla podmiotu stosującego prawo, gdyż taki nakaz formułuje przepis prawa powszechnie obowiązującego – zawierający odesłanie. Zdaniem Sądu taki rodzaj odesłania zawiera art. 4 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1961 r., w którym , jak już przytoczono, ustawodawca dla zachowania między innymi bezpieczeństwa mienia i ludzi nakazuje stosować normatywy techniczne projektowania i inne obowiązujące przepisy techniczno-budowlane oraz przestrzegać zasad współczesnej wiedzy technicznej. Celem tej regulacji jest odesłanie do norm technicznych, w tym norm bezpieczeństwa, dotyczących sytuowania gazociągów i innych obiektów względem siebie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane przez organy odległości, wynikające z normy branżowej BN-71/9876-31, należało uznać za minimalne odległości od gazociągu, gwarantujące – według ówczesnej wiedzy i sztuki budowlanej - bezpieczeństwo położonego gazociągu względem innych obiektów. Skoro w ówcześnie obowiązujących przepisach prawa powszechnie obowiązującego nie było normy wynikającej wprost z prawa powszechnie obowiązującego, która określałaby, biorąc pod uwagę względy bezpieczeństwa ludzi i mienia, minimalne odległości sytuowania obiektów budowlanych względem gazociągu, to należało uznać, że wartości te wynikają z powołanej normy branżowej. W konsekwencji sytuowanie obiektów budowlanych względem gazociągu z naruszeniem odległości wskazanych w powołanej normie branżowej należało uznać za wykonanie robót budowlanych, które powodują zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a którego to zagrożenia nie da się wyeliminować w procedurze prowadzonej w trybie art. 51 Prawa budowlanego, gdyż obecnie obowiązujące przepisy, w tym przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. , w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Nr 97, poz. 1055), nie przewidują zastosowania obecnej regulacji do gazociągów wybudowanych w okresie wcześniejszym. Zatem prawidłowo organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie administracyjne na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Skoro usytuowanie altany względem gazociągu naruszało normy bezpieczeństwa i obecnie nie ma możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, to prawidłowo też organ nadzoru budowlanego nałożył na właścicielkę altany obowiązek jej rozbiórki. Rację ma więc skarżący kasacyjnie organ, że wobec tak określonego przedmiotu postępowania administracyjnego, niezasadne jest stanowisko sądu I instancji o potrzebie badania stanu technicznego przedmiotowego gazociągu, gdyż już samo wybudowanie altany z naruszeniem dopuszczalnych odległości należało uznać za naruszenie norm bezpieczeństwa. Nie ma więc znaczenia, co zasadnie podnosi skarżąca kasacyjnie Spółka, że altana stoi w sąsiedztwie gazociągu od 40 lat i do tej pory nie było żadnych wypadków i zdarzeń wynikających z sąsiedztwa obu obiektów. Istotą regulacji określającej normy bezpieczeństwa jest optymalne wykluczenie ryzyk naruszenia życia, zdrowia, czy mienia, w związku z funkcjonowaniem obiektu. W konsekwencji zasadne są zarzuty skarg naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust.7 Prawa budowlanego oraz naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o normalizacji z 1961 r w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 31 stycznia 1961 r. Chybiony jest natomiast zarzut skarżącej Spółki naruszenia przepisów § 1 oraz § 89 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe – z powodów podanych powyżej. Tym samym chybione są konstatacje Sądu I instancji co do potrzeby prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego w celu oceny zagrożeń wynikających z usytuowania gazociągu. W wyroku NSA z 25 marca 2004 r., OSK 81/04, OSP 2004, nr 11, poz. 135, przyjęto iż wyprowadzenie wadliwych wniosków ze stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji oddalenie skargi, w sytuacji, w której skarga powinna zostać uwzględniona jest naruszeniem przepisów innych, niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a., ponieważ naruszenie prawa sprowadzało się jedynie do wyprowadzenia wadliwych wniosków ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Przyjmuje się, że tak samo należy zakwalifikować uchylenie zaskarżonej decyzji zamiast oddalenia skargi. Uchylenie decyzji, podczas, gdy należało skargę oddalić, musi być kwalifikowane jako naruszenie przepisów inne niż naruszenie przepisów postępowania, o których stanowi art. 188 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2009 r. II OSK 1269/09). Z tego względu uznając, że w rozpoznawanej sprawie miało miejsce jedynie naruszenie prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny postanowił na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznać skargę. Z tych względów uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę na podstawie art. 151 w związku z art. 188 p.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.