II GSK 1028/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Bała po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. D. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1529/10 w sprawie ze skargi M. D. i W B. na uchwałę Krajowego Zjazdu Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie wyboru członków Krajowej Rady postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 28 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1529/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę M. D. i W. B. na uchwałę Krajowego Zjazdu Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], w przedmiocie wyboru członków Krajowej Rady. Przedstawiając motywy rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że w sprawach nie należących do zakresu działalności administracji publicznej możliwa jest kontrola sądowoadministracyjna, ale tylko w przypadku, gdy w ustawie szczególnej jest wprost wskazane, że sprawy określonego rodzaju podlegają kognicji sądów administracyjnych, co wynika z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.). Taką ustawą szczególną jest ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. Nr 5 poz. 42 ze zm.). W ustawie tej zostały wskazane rodzaje spraw, które mogą się zakończyć wniesieniem skargi do sądu administracyjnego np. art. 19 ust. 5 – dotyczy wpisu na listę członków lub skreślenia z listy, art. 24 ust. 2 dotyczy decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych. Z powyższej ustawy nie wynika jednak, aby było dopuszczalne wniesienie skargi w przedmiocie nieprawidłowości w wyborze członków do Krajowej Rady. Zdaniem Sądu sposób głosowania oraz zasady wyborów do organów, jak również kwestie dotyczące prawidłowości przebiegu obrad i podjętych uchwał dotyczących wyboru członków nie mieszą się w katalogu spraw rozpatrywanych przez sądy administracyjne. Zaskarżona uchwała nie dotyczy bowiem uprawnień lub obowiązków konkretnego podmiotu, dotyczy ściśle organizacyjnych (korporacyjnych) spraw mających charakter działań własnych (wewnętrznych) samorządu zawodowego, nie dotykających problematyki z dziedziny administracji publicznej. Zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega tylko taka uchwała, która dotyczy działalności samorządu zawodowego należącej do dziedziny administracji publicznej. Ponadto, uchwała taka musi także dotyczyć interesu prawnego członka zmierzającego skorzystać z prawa określonego w art. 40 ust. 2 ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł M. D., żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy WSA w W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 1, 3 § 2 i 3 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że poza kognicją sądów administracyjnym pozostają sprawy rozstrzygane w formie uchwał przez organy samorządu inżynierów budownictwa, które dotyczą innych spraw niż tych stricte administracyjnych, kiedy to z treści powołanych przepisów oraz normy art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów wynika, że wszelkie uchwały Krajowej Izby mogą być skarżone do sądu administracyjnego; 2. art. 40 ust. 2 ustawy poprzez przyjęcie, że norma tego przepisu nie stanowi generalnego uprawnienia do kwestionowania uchwał organów Krajowej Izby; 3. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez zastosowanie normy tego przepisu, kiedy to w niniejszej sprawie skarga winna być rozpatrzona merytorycznie, a wydanie postanowienia o jej odrzuceniu było niedopuszczalne. W ocenie kasatora szczególnym przepisem, na mocy którego sprawy związane z badaniem legalności uchwał organów izby inżynierów budownictwa zostały przekazane do rozpatrzenia sądom administracyjnym jest norma art. 40 ust. 2 ustawy, przewidująca generalne uprawnienie członków izby w kwestionowaniu uchwał organów samorządu. Z treści tego przepisu wynika, że uchwały okręgowych izb zaskarża się do Krajowej Izby, a Krajowej Izby do sądu administracyjnego. Nie może budzić wątpliwości, że legitymowany do złożenia skargi jest wyłącznie członek izby. Poza sporem powinno być również to, że ustawodawca nie ograniczył zakresu spraw, które podlegają kwestionowaniu w tym trybie. Tym samym za błędny należy uznać pogląd Sądu, gdzie stwierdza on, że wyłącznie sprawy, w których przewidziano dodatkowe uprawnienie do wnoszenia skargi podlegają badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w myśl art. 1 p.p.s.a. przed sądami administracyjnymi rozpatrywane są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których przepisy ustawy p.p.s.a. stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Zakres tych spraw precyzuje przepis art. 3 § 2 p.p.s.a, który wymienia akty prawne poddane kontroli w postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi. Stosownie do treści art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Przepis ten wskazuje, że obok skarg poddanych właściwości sądów administracyjnych z mocy § 2, które ustawodawca uznaje za typowe i zasadnicze dla wyznaczenia zakresu właściwości tych sądów, obowiązujące prawo przewiduje skargi nietypowe, rzadziej występujące i odbiegające swoją konstrukcją od skarg przewidzianych w § 2 tego przepisu. W literaturze przedmiotu zauważono jednak, że niektóre przepisy szczególne, które przewidują możliwość zaskarżenia określonego aktu lub czynności do sądu administracyjnego są w istocie zbędne, ponieważ wskazane tam przejawy działalności organów administracji publicznej w rozumieniu art. 1 p.p.s.a. są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 tej ustawy (por. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2008, s. 102). W niniejszej sprawie spór sprowadza się do zagadnienia dopuszczalności drogi sądowej przed sądami administracyjnymi w zakresie dotyczącym kontroli legalności wyboru członków organu samorządu zawodowego. W skardze kasacyjnej wywodzi się, że w trybie określonym art. 40 ust. 2 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają wszelkie uchwały organów samorządu inżynierów budownictwa. Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska tego nie podziela. Przede wszystkim podkreślić należy, że stosownie do postanowień art. 184 Konstytucji RP sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym ustawą, kontrolę działalności administracji publicznej. Przepis ten określa podstawową funkcję tych sądów i toczącego się przed nimi postępowania. W związku z tym, przepis art. 40 ust. 2 ustawy przewidujący, iż członek samorządu zawodowego może zaskarżyć uchwałę Krajowej Rady do sądu administracyjnego nie może być tak rozumiany, jak to przyjmują skarżący, iż każdy członek samorządu zawodowego może zaskarżyć każdą uchwałę, gdyż oznaczałoby to niedopuszczalne w świetle przepisów Konstytucji rozszerzenie właściwości sądów administracyjnych. Przepis 40 ust. 2 ustawy statuuje uprawnienie członka samorządu zawodowego do zaskarżenia uchwały Krajowej Rady do sądu administracyjnego, nie wskazując przy tym przesłanek dopuszczalności zaskarżenia, terminu i trybu wniesienia skargi. Trudno zatem uznać, że przepis ten wyłącza stosowanie przepisów ustawy p.p.s.a. i wprowadza "szczególny" tryb kontroli sądowoadministracyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten nie stanowi samoistnej podstawy zaskarżenia uchwały Krajowej Izby do sądu administracyjnego. Skarga wniesiona w oparciu o ten przepis dopuszczalna jest tylko wtedy, jeżeli spełnione są przesłanki dopuszczalności zaskarżenia w rozumieniu przepisów ustawy p.p.s.a. Oceniając dopuszczalność skargi w świetle tych przesłanek Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, iż zaskarżona uchwała nie dotyczy działalności samorządu zawodowego należącej do dziedziny administracji publicznej, ani interesu prawnego członka Izby. Interes ten nie może bowiem opierać się tylko na fakcie członkowstwa w Izbie. Tym samym, w sprawie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w postanowieniu na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a.