I OSK 534/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Anna Lech (spr.), Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 1294/10 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zadłużenia z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 1294/10, oddalił skargę J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zadłużenia z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych. W uzasadnieniu Sąd podał następujący stan sprawy: wnioskiem z dnia 10 grudnia 2009 r. J. K. zwrócił się do Urzędu Miasta Krakowa Wydział Spraw Socjalnych o umorzenia jego zaległości względem Urzędu, z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych na rzecz osób uprawnionych: M. K., M. K. oraz N. K. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. 25 maja 2010 r. Prezydent Miasta Krakowa, na podstawie art. 12 w związku z art. 2 pkt 10 oraz art. 1, 2, 25, 28 i 30 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r., Nr 1, poz. 7 z późn. zm.), odmówił J. K. umorzenia zadłużenia wynikającego z wypłaconych zaliczek alimentacyjnych. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, podzielając przedstawioną w niej argumentację prawną. Na tę decyzję J. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając, że w sprawie powinna mieć zastosowanie ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.). Nadto, nawet jeśli przyjąć, że w sprawie powinna być stosowana ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, to ponieważ w jego sytuacji nie zostały spełnione przesłanki z art. 30 ust. 1 tej ustawy, organ powinien zastosować art. 30 ust. 2 powołanej ustawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w całości podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 1294/10, oddalając skargę J. K. stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo uznały, iż w niniejszej w sprawie nie powinna mieć zastosowanie ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Sąd wskazał, że w przepisach art. 41, art. 42, art. 43 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, pośród wymienionych rodzajów spraw nie ma spraw dotyczących należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych zaliczek, stąd też do tych spraw nie mają zastosowania przepisy dotychczasowe, tylko aktualnie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Wobec tego Sąd uznał, że skoro wydane w sprawie decyzje dotyczyły odmowy umorzenia należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych osobom uprawnionym w okresie od dnia 1 lutego 2006 r. do dnia 31 sierpnia 2006 r., to podstawę rozstrzygnięcia organów obu instancji stanowił przepis art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr z 2009 r., Nr 1, poz. 7 ze zm.). Sąd pierwszej instancji podkreślił, że kategoryczne sformułowanie art. 30 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie pozostawia wątpliwości, iż nawet bardzo trudna sytuacja materialna dłużnika alimentacyjnego nie stanowi ani samodzielnej, ani dodatkowej przesłanki umorzenia należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych. Dlatego też, organy administracji rozstrzygające w niniejszej sprawie, jakkolwiek nie kwestionowały okoliczności, iż dłużnik alimentacyjny J. K. jest w trudnej sytuacji osobistej i finansowej, to jednak nie miały podstaw, by uwzględnić jego wniosek. W ocenie Sądu niezasadny jest zarzut skarżącego dotyczący nie zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, gdyż nie dotyczy on należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych uprawnionemu na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej. Zdaniem Sądu konstatacja ta wynika również z analizy przepisów przejściowych zawartych w rozdziale 7 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w tym w szczególności przepisów art. 41 i art. 43, które to przepisy odsyłają do przepisów dotychczasowych, co powyżej już zostało szczegółowo omówione. W związku z tym Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż umorzenie należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych nie jest w ogóle możliwe na podstawie dotychczas obowiązującej ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, natomiast na podstawie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów możliwość taka istnieje jedynie w oparciu o art. 30 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 pkt 2. Podstawy tej zatem nie może stanowić, dotyczący świadczeń z funduszu alimentacyjnego, przepis art. 30 ust 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 listopada 2011 r. skargę kasacyjną złożył J. K., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o jego uchylenie w całości i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 6 października 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji prezydenta Miasta Krakowa z dnia 5 sierpnia 2010 r. Wniesiono ponadto o zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów zastępstwa procesowego z urzędu, wobec niepokrycia ich przez skarżącego ani w całości, ani w części. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r., Nr 1, poz. 7 z późn. zm.), poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że powołany przepis nie ma zastosowania do należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 z późn. zm.), pomimo, że zgodnie z prawidłową wykładnią tego przepisu prezentowaną w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego "norma art. 30 ust. 2 pod pojęciem "z funduszu alimentacyjnego" obejmuje również należności powstałe pod rządami ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, czyli z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych".; 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 151, art. 145 § 1 pkt lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z e zm.) w związku z art. 7 k.p.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi podczas, gdy prawidłowa analiza sprawy oraz prawidłowa wykładnia art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, który daje podstawy do orzekania przez organy o umorzeniu zaliczki alimentacyjnej wypłacanej osobie uprawnionej, powinna doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium odwoławczego w Krakowie, a także poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa, albowiem w niniejszej sprawie istnieją przesłanki do umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych, a których istnienia organy administracyjne nie zbadały, do czego były zobowiązane na podstawie art. 7 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że użyte przez ustawodawcę w art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów określenie "świadczenia z funduszu alimentacyjnego", nie oznacza możliwości umorzenia w tym trybie jedynie należności wypłaconych wierzycielowi alimentacyjnemu w oparciu o przepisy obowiązującej ustawy. Tym samym umorzenie należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych jest możliwe na podstawie tegoż przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna jest zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie kwestią wymagającą wyjaśnienia jest kwestia możliwości objęcia dyspozycją art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r., Nr 1, poz. 7, ze zm.), obowiązującej od dnia 1 października 2008 r., należności z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych pod rządami ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732, ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny na wstępie swych rozważań pragnie podkreślić, że do interpretacji przepisów prawych należy stosować nie tylko wykładnię językową, ale w niektórych sytuacjach również wykładnię funkcjonalną i wykładnię systemową, przy czym stosując odpowiednią wykładnię należy pamiętać, że nie jest dopuszczalna interpretacja normy prawnej w oderwaniu od kontekstu całej ustawy, w której jest ona zamieszczona, jak i całego systemu prawa, w którym norma ta istnieje. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego treść art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów należy wyjaśniać mając na uwadze funkcję tego przepisu w całej ustawie. Przepis art. 30 ustawy z dnia 7 września 2007 r. reguluje bowiem całościowo kwestię możliwości umorzenia dłużnikowi alimentacyjnemu należności powstałych z tytułu wypłaconych osobie uprawnionej świadczeń alimentacyjnych. Zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 organ właściwy dłużnika może umorzyć należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy, w łącznej wysokości: 1) 30 %, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 3 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 2) 50 %, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 5 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 3) 100 % jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 7 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów. Powyższe oznacza, że organ właściwy dłużnika może umorzyć należności powstałe we wszystkich trzech sytuacjach, to jest: z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego, zaliczek alimentacyjnych oraz należności likwidatora funduszu alimentacyjnego. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 30 ust. 2 organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Przypomnieć należy, że w zasadzie tożsame z tą regulacją prawną rozwiązania zawierały poprzednio obowiązujące w tym zakresie przepisy prawne. W ustawie z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym (Dz. U. z 1991 r., Nr 45, poz. 200, ze zm.) art. 17 stanowił, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może w szczególnie uzasadnionych wypadkach umorzyć należności funduszu alimentacyjnego od osób zobowiązanych do alimentów oraz od osób, które bezpodstawnie pobrały świadczenia z tego funduszu. Obecnie na mocy art. 68 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2006 r., Nr 139, poz. 9920), w szczególnie uzasadnionych przypadkach związanych z sytuacją zdrowotną lub rodzinną osoby, przeciwko której jest prowadzona egzekucja alimentów, lub osoby zobowiązanej do zwrotu bezpodstawnie pobranych świadczeń z funduszu, likwidator może umorzyć, rozłożyć na raty lub odroczyć termin płatności należności likwidowanego funduszu z tytułu wypłaconych lub bezpodstawnie pobranych świadczeń z funduszu. Natomiast zgodnie z treścią art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, organ właściwy wierzyciela mógł umorzyć należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych zaliczek, a także wierzyciela z tytułu nienależnie pobranej zaliczki, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną tych osób. Analiza powołanych wyżej przepisów wskazuje jednoznacznie, że do tej pory istniała możliwość umorzenia powstałych należności dłużnika alimentacyjnego ze względu na sytuację dochodową i życiową. W szczególności możliwość ta istniała pod rządami ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, czyli w czasie, w którym powstały przedmiotowe zaległości alimentacyjne J. K. Wobec tego oraz biorąc pod uwagę art. 2 i 32 Konstytucji, zgodnie z którymi Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, a nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny, uznać należy, że art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów pod pojęciem "z funduszu alimentacyjnego" obejmuje również należności powstałe pod rządami ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, czyli z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych. Inna wykładnia art. 30 ust. 2 powołanej ustawy spowodowałby, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieuzasadnione pozbawienie dłużników alimentacyjnych, których należności powstały w związku z wypłatą zaliczek alimentacyjnych, możliwości ubiegania się o umorzenie powstałych należności z uwagi na sytuację życiową i dochodową dłużnika, w sytuacji, w której pozostali dłużnicy alimentacyjni (których należności powstały pod rządami ustawy 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym oraz ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów) nadal taką możliwość posiadają. Powyższe oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela pojawiającego się w orzecznictwie stanowiska dotyczącego zakresu stosowania art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, jako opartego jedynie na wykładni językowej analizowanego przepisu. Ponadto należy także zwrócić uwagę, że przepisy przejściowe, to jest art. 41, 42 i art. 43 ustawy z dnia 7 września 2007 r. wskazują do jakich rodzajów spraw mają zastosowanie dotychczasowe przepisy, a są to: sprawy o zaliczki alimentacyjne (art. 41), sprawy o nienależnie pobrane zaliczki alimentacyjne (art. 42) , sprawa egzekucji należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych (art. 43). Tym samym zakres przepisu art. 41 określony jako "sprawy o zaliczki alimentacyjne" nie może być interpretowany w sposób rozszerzający obejmujący między innymi sprawy należności dłużnika alimentacyjnego. Gdyby bowiem ustawodawca chciał zakresem tego przepisu objąć wszelkie sprawy, jakie mogą powstać w związku z zaliczkami alimentacyjnymi, wówczas wskazanie w kolejnych przepisach rodzajów spraw i reguł intertemporalnych byłoby zbędne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w przepisach art. 41, art. 42i art. 43 powołanej ustawy, wśród wymienionych rodzajów spraw nie ma spraw dotyczących należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych zaliczek, zatem uznać należy, że do tych spraw nie mają zastosowania przepisy dotychczasowe, tylko aktualnie obowiązujące przepisy, to jest ustawa z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Wskazać ponadto należy, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem jest wniosek dłużnika o umorzenie należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych, a nie sprawa o zaliczkę. Wobec tego uznać należy, że zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 k.p.a., są uzasadnione. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 6 października 2010 r. Organ drugiej instancji ponownie rozpatrując sprawę – w oparciu o poczynione wyżej wywody – rozważy, czy zasadnie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Będzie miał przy tym na uwadze, że zawarte w art. 7 k.p.a. zasady kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu, prawdy obiektywnej i uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli łącznie z pozostałymi zasadami ogólnymi określają podstawowe obowiązki organów administracji publicznej, jakie organy te obowiązane są wypełniać we wszystkich stadiach postępowania. Weźmie także pod uwagę okoliczność, że umorzenie należności na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, jako instytucja o charakterze wyjątkowym, powinno mieć miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa zobowiązanego lub jego rodziny nie pozwala mu na wywiązanie się z ciążącego obowiązku. Stan taki powinien być efektem czynników obiektywnych. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi z urzędu ustanowionemu na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 wskazanej ustawy. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.), pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie