II OSK 2384/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 946/10 w sprawie ze skargi J.K. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 946/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę J.K. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r., wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 9, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez J.K. odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanej wiaty na działce nr [...] przy ul. [...] w D. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 18 lutego 2010 r. organ I instancji, za pośrednictwem Poczty Polskiej, wysłał na adres skarżącej decyzję z dnia [...] lutego 2010 r., za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Z potwierdzenia doręczenia tej przesyłki wynikało, że doręczyciel dwukrotnie awizował przesyłkę kierowaną do J.K., tj. w dniu 19 lutego 2010 r. i powtórnie w dniu 1 marca 2010 r. Skarżąca nie podjęła pisma w terminie czternastu dni liczonego od dnia pierwszego powiadomienia. Organ odwoławczy uznał, że skutecznego doręczenia zastępczego decyzji organu I instancji dokonano w dniu 5 marca 2010 r. Uznanie tego doręczenia za skuteczne skutkowało rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia odwołania, które zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. wnosi się w terminie czternastu dni, liczonym od dnia doręczenia stronie zaskarżonej decyzji. Zaś odwołanie od decyzji organu I instancji J.K. wniosła w dniu 15 lipca 2010 r. (data stempla pocztowego na kopercie). W tej sytuacji stwierdzono, że odwołanie to zostało wniesione już po terminie. Na powyższe postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego J.K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jego uchylenie. W motywach wniesionej skargi oprócz argumentów przeciwko decyzji organu I instancji skarżąca podniosła, że w okresie od lutego do maja 2010 r. nie odbierała korespondencji, ponieważ przebywała w szpitalu, o czym informowała organ. Wyjaśniła, że pracownik organu wielokrotnie pukał do drzwi, jednak nie pozostawił awizo. Strona nie mogła odebrać przesyłki, ponieważ nie porusza się o własnych siłach, nie mogła też posłużyć się synem, bowiem przebywa on często poza domem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżony akt nie narusza prawa. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przesyłka zawierająca decyzję organu I instancji została skarżącej doręczona przez awizo, albowiem doręczyciel nie zastał w miejscu zamieszkania ani adresata ani dorosłego domownika. W ocenie Sądu doręczenie przez awizo zostało dokonane prawidłowo, zgodnie z treścią art. 44 § 1-4 K.p.a. Sąd na podstawie akt sprawy, w szczególności w oparciu o adnotację dokonaną na przedmiotowej przesyłce stwierdził, że złożenie przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji w placówce pocztowej nastąpiło w dniu 19 lutego 2010 r. Doręczający dochował przy tym wymogu dwukrotnego zawiadomienia o złożeniu pisma w placówce pocztowej (w dniu 19 lutego 2010 r. oraz w dniu 1 marca 2010 r.). Brak odbioru pisma w terminie czternastu dni liczonym od dnia złożenia pierwszego zawiadomienia skutkował przyjęciem przez organ wydający zaskarżone postanowienie, że skuteczne doręczenie decyzji organu I instancji nastąpiło w dniu 5 marca 2010 r. W tych warunkach upływ czternastodniowego terminu, wskazanego w art. 129 § 2 K.p.a., do wniesienia przez skarżącą odwołania od decyzji organu I instancji nastąpił z dniem 19 marca 2010 r. Skarżąca nie zachowała ww. terminu, ponieważ odwołanie złożyła w dniu 15 lipca 2010 r. (data stempla pocztowego na kopercie). Odwołanie nie zawierało wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Odnosząc się zaś do argumentów skarżącej dotyczących niezasadności dokonania rozbiórki wiaty, o której mowa w treści decyzji organu I instancji, Sąd wyjaśnił, że tego typu argumenty nie mają wpływu na ocenę legalności postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Natomiast w zakresie zarzutu skarżącej, że w okresie od lutego do maja 2010r. przebywała w szpitalu, o czym informowała organ oraz iż doręczyciel nie dopełnił wymogu złożenia awizo, Sąd uznał, że twierdzenia te nie zasługują na uwzględnienie, bowiem nie zostały poparte materiałem dowodowym. Zdaniem Sądu ciężar dowodu zachowania terminu do złożenia odwołania ciąży na skarżącej. Stan zdrowia oraz kłopoty z poruszaniem się także nie mogły stanowić przesłanki przyjęcia, że odwołanie zostało wniesione przez skarżącą w terminie, lecz – co najwyżej – mogłyby stanowić podstawę do ubiegania się przez stronę o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jednakże wniosku w tym zakresie skarżąca nie złożyła. Z akt sprawy jednoznacznie wynika natomiast fakt złożenia odwołania po terminie, wobec czego Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane prawidłowo i zgodnie z przepisami prawa w nim wskazanymi. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła J.K. zaskarżając go w całości. Jednocześnie zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono: - naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", w zw. z art. 9 K.p.a. wobec pominięcia przez Sąd, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie pouczył skarżącej przy przyjęciu odwołania o konieczności złożenia wraz ze środkiem zaskarżenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, mimo że tego rodzaju obowiązek nałożony został na organ przez art. 9 K.p.a., co doprowadziło do tego, że skarżąca poniosła szkodę wobec nieznajomości prawa. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wniesionego środka zaznaczono, że bezspornym jest, iż przedmiotowe odwołanie zostało złożone już po terminie otwartym do jego wniesienia, jednakże nastąpiło to bez winy skarżącej. Nadto podniesiono, że skarżąca jest osobą chorą i niepełnosprawną, a w okresie kiedy należało wnieść odwołanie, skarżąca przebywała w szpitalu. Dalej autor skargi kasacyjnej wskazał, że wprawdzie skarżąca wraz z odwołaniem winna złożyć wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia, jednakże wówczas działała ona samodzielnie, a organ I instancji przy składaniu tego odwołania nie pouczył jej o tym obowiązku - mimo że powinien na podstawie art. 9 K.p.a., a jedynie przyjął je i przekazał sprawę do rozpoznania organowi odwoławczemu. A w związku z brakiem tego pouczenia skarżąca poniosła szkodę wobec nieznajomości przepisów prawa. W konsekwencji skarżąca została pozbawiona obrony swoich praw. Postanowieniem z dnia 15 września 2011 r. wydanym w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przywrócił skarżącej termin do wniesienia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 9 K.p.a. w ten sposób, że Sąd ten pominął, iż organ I instancji nie pouczył skarżącej przy przyjęciu odwołania o konieczności złożenia wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia, mimo że tego rodzaju obowiązek został nałożony na organ przepisem art. 9 K.p.a., co doprowadziło do tego, że skarżąca poniosła szkodę wobec nieznajomości prawa. Powyższe, w ocenie skarżącej kasacyjnie, winno skutkować uchyleniem zakwestionowanego wyroku. Dodatkowo uzasadniając podniesiony zarzut w motywach skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że działając samodzielnie nie miała świadomości prawnej co do konieczności złożenia wniosku w przedmiocie przywrócenia terminu. Zdaniem skarżącej kwestią najistotniejszą jest to, że organ I instancji przyjmując odwołanie nie pouczył jej o ww. obowiązku, a jedynie przyjął odwołanie i przekazał sprawę organowi odwoławczemu. Zatem w sprawie tej skarżąca nie kwestionuje, że uchybiła terminowi do wniesienia odwołania. Problem zaś sprowadza się do tego, czy przy wnoszeniu przez stronę odwołania organ I instancji ma obowiązek, w sytuacji gdy odwołanie zostało złożone już po terminie, poinformować stronę o konieczności równoczesnego złożenia wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Przepis art. 9 K.p.a. stanowi, że "organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek". Statuuje on zasadę obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej. Naruszenie tej zasady przejawia się w odmowie udzielenia informacji stronie oraz w nienależycie udzielonej informacji, przez udzielenie informacji niejasnej lub błędnej oraz udzielenie informacji niewyczerpującej, tj. takiej, która pomija okoliczności faktyczne lub prawne, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy (patrz: B. Adamiak [w] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. CH Beck Warszawa 2011, str. 70). Z przepisu art. 129 § 1 K.p.a. wynika, że odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Zatem rolą tego organu jest jedynie przyjęcie odwołania, zawiadomienie pozostałych stron o jego wniesieniu (art. 131 K.p.a.), sprawdzenie czy w sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 132 § 1 i 2 K.p.a., a w sytuacji gdy w terminie organ nie wydał decyzji w myśl art. 132 K.p.a. zobowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie (art. 133 K.p.a.). Zatem z powyższych przepisów wynika, że przy wniesieniu podania przez stronę organ I instancji nie ma obowiązku badać, czy pismo zostało wniesione w terminie. Wprawdzie po stronie organów stoi obowiązek wyczerpującego udzielania informacji i wyjaśnień stronom postępowania, jednakże w ramach przepisu art. 9 K.p.a. nie można oczekiwać od organu I instancji, by sprawdzał, czy strona złożyła odwołanie w terminie, a w sytuacji stwierdzenia, że pismo jest spóźnione, by informował stronę o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności. Nadto podkreślić należy, że to, czy odwołanie zostało wniesione już po terminie stwierdza organ odwoławczy, a nie organ I instancji. Jednakże przede wszystkim wskazać należy, że jak wynika z utrwalonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądu, żaden przepis prawa, w tym i art. 9 K.p.a. nie nakłada na organy administracji państwowej obowiązku informowania strony co do przysługującego jej prawa wnoszenia prośby o przywrócenie uchybionego terminu, albowiem nie są to okoliczności prawne w rozumieniu ww. przepisu – porównaj wyrok NSA z dnia 17 listopada 1993 r., sygn. akt SA/Gd 1434/93, publ. Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem NSA, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego - zbiór pod redakcją Romana Hausera, Wydawnictwo Prawnicze Warszawa 1995 r., str. 68). Dodatkowo podnieść należy, że zarówno złożenie odwołania jak i wniesienie wniosku o przywrócenie terminu do jego złożenia są czynnościami dyspozytywnymi strony. Zatem o tym jaki rodzaj pisma strona wnosi do organu decyduje jej wola. Zaś w sytuacji gdy treść podania pozostaje nieprecyzyjna, to stosownie do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy organ ma obowiązek pouczyć stronę o jej prawach i obowiązkach oraz o skutkach jej czynności i konsekwencjach ewentualnych zaniedbań. Natomiast jeżeli wola strony zawarta w piśmie nie wskazuje, że strona błądzi co do swych zamierzeń, to brak jest podstaw, by zarzucić organowi naruszenie art. 9 K.p.a. I taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Skarżąca kasacyjnie wniosła odwołanie precyzyjnie wskazując czego konkretnie się domaga. W treści pisma brak jest jakichkolwiek elementów, które mogłyby być odczytane także jako wola strony do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Tym samym brak było podstaw do uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonego postanowienia w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., albowiem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie wystąpiło inne naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie naruszył przepisów art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 9 K.p.a. Zaś w związku z tym, że zarzut skargi kasacyjnej okazał się nieusprawiedliwiony, stwierdzić należy, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Dlatego, na podstawie art. 184 P.p.s.a., przedmiotową skargę kasacyjną należało oddalić.