VI SA/Wa 2085/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi A. K., J. K. i K. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżących A. K., J.K. i K. K. kwotę 1423 (jeden tysiąc czterysta dwadzieścia trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2010 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2010 r. o nałożeniu solidarnie na A. K., J. K. i K. K. (skarżący) kary pieniężnej w wysokości 5.135 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] K. – T. przy działce nr [...]/[...] w miejscowości W. w km [...]+[...] - km [...]+[...] str. prawa w celu prowadzenia robót poprzez wykonanie wykopu w skarpie drogowej i uszkodzenie urządzeń odwadniających w obrębie pasa drogowego to jest działki nr [...]/[...] w dniu [...] marca 2010 r. (1 dzień) na powierzchni 143 m 2 i w dniu [...] maja 2010 r. (1 dzień) na powierzchni 86 m 2 oraz zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności poprzez wykonanie ogrodzenia w granicach pasa drogowego to jest działki nr [...]/[...] w dniach [...] marca 2010 r. do [...] marca 2010 r. (19 dni) na powierzchni 42 m 2 - bez zezwolenia zarządcy drogi. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 40 ust. 12 pkt. 1 i art. 40 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007r. Nr 19 poz.115 ze zm. - dalej u.d.p.), Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 129, poz. 136) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym; Podczas objazdu drogi krajowej nr [...] w dniu [...] lutego 2010 r. stwierdzono, że na granicy pasa drogowego i działki sąsiadującej prowadzone są roboty ziemne, w wyniku których usunięto wierzchołek skarpy drogowej na długości około 80 m. Ponadto w trakcie prowadzonych robót uszkodzeniu uległ w dwóch miejscach rów umocniony płytami betonowymi na łącznej długości około 3 - 4 m. Stwierdzone zajęcie pasa drogowego zostało odnotowane w książce objazdów drogi krajowej nr [...], sporządzono również notatkę służbową. W dniu [...] lutego 2010 r. wykonane zostały zdjęcia terenu. Ze względu na zagrożenie dla stateczności skarpy drogowej GDDKiA wniosła pozew do Sądu Rejonowego w W., który postanowieniem z dnia 25 lutego 2010 r. sygn. akt [...] zakazał J. K., A. K. i K. K. prowadzenia dalszych robót ziemnych na nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z pasem drogowym drogi krajowej nr [...]. Po wszczęciu postępowania administracyjnego - [...] marca 2010 r., odbyły się oględziny terenu, w kórych wziął udział uprawniony geodeta oraz strony postępowania. Przeprowadzone pomiary geodezyjne wskazały, że zajęty został pas drogowy na prowadzenie robót w obrębie skarpy drogowej oraz umieszczono część ogrodzenia przyległej działki nr [...]/[...] w pasie drogowym. W wyniku prowadzanych robót uszkodzone zostały urządzenia nawadniające tj. koryta ściekowe na długości 10 mb, ponadto uszkodzona została izolacja z folii ułożona na skarpie. Stwierdzono również podkopanie skarpy wzdłuż korytek ściekowych i uszkodzenie umocnienia płytek. Po oględzinach w terenie geodeta sporządził operat pomiarowy, z którego wynika, że zajęta powierzchnia pasa drogowego pod ogrodzenie (Pl) wynosiła 42 m 2, a powierzchnia zajęcia na roboty wyniosła (P2) 143 m 2 . Sytuacja w terenie po [...] marca 2010 r, była dokumentowana w książce objazdów drogi. Prace były kontynuowane przez skarżących, co stwierdzono w dniach ; [...] marca i [...] marca 2010 r. Dnia [...] maja 2010 r. przeprowadzono powtórnie oględziny w terenie z udziałem stron i geodety, w których potwierdzony został fakt przesunięcia ogrodzenia poza granicę pasa drogowego. W obrębie skarpy stwierdzono uszkodzenia (ubytki skarpy) na powierzchni 86 m 2, udokumentowane przez geodetę szkicem pomiarowym wraz z obliczeniem powierzchni zajęcia. Ustosunkowując się do zarzutów stron odnośnie jej prawa do działki nr [...]/[...] organ stwierdził, że teren ten jest fragmentem pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. W księdze wieczystej [...] działka wpisana jest jako własność Skarbu Państwa, a nie Gminy W., z którą skarżący zawarli umowę użytkowania wieczystego (umowa" użytkowania wieczystego - wpis z [...]). Jednocześnie w podrubryce 3.4.1. Księgi wieczystej wpisano ostrzeżenie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego prawa użytkowania wieczystego w stosunku między innymi do działki nr [...]/[...]. W decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. znak: [...] stwierdzono, że Skarb Państwa nabył prawo własności nieruchomości stanowiącej własność Gminy W., przeznaczonej pod budowę pasów drogowych drogi krajowej nr [...] miedzy innymi działki nr [...]/[...]. Naruszone na działce nr [...]/[...] elementy są integralną część drogi i stanowi zagrożenie dla jej stanu. Ponieważ prace były prowadzone bez zezwolenia została naliczona kara pieniężna. Od powyższej decyzji nakładającej karę pieniężną skarżący złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając pominięcie przez organ treści decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2010 r. znak: [...], mocą której stwierdzono nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. znak: [...] stwierdzającej nabycie z dniem [...] czerwca 2002 r. przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...] – W. , oznaczonej jako działki nr [...]/[...],[...]/[...],[...]/[...],[...]/[...],[...]/[...] oraz w ustalającej odszkodowania za przedmiotową nieruchomość na rzecz Gminy W. Zdaniem strony decyzja nieważna nie mogła być podstawą przejścia prawa własności m.in. działki [...]/[...] z gminy W. na Skarb Państwa, zatem nie jest on właścicielem działki [...]/[...] i brak jest podstaw prawnych do włączenia tej działki do normatywnego pojęcia pasa drogowego. Ponadto zachodzi oczywisty brak podstaw prawnych do stosowania przepisów ustawy o drogach publicznych m.in. do działki [...]/[...], w stosunku do której prawo użytkowania wieczystego, przysługuje skarżącym. Skoro działka [...]/[...] i inne, nadal pozostają w użytkowaniu wieczystym skarżących, to nie mogą zarazem być traktowane jako pas drogowy w zarządzie GDDKiA. Te dwie formy prawne wykluczają się. Dlatego też postępowanie w sprawie od samego początku pozostaje nieważne z braku prawnego statusu działki [...]/[...] jako drogi publicznej oraz z braku podstaw do wszczęcia i prowadzenia tego postępowania. W pozostałym zakresie skarżący podtrzymali twierdzenia i wnioski dowodowe dotychczas zgłoszone w sprawie. Oceniając zarzuty strony organ w decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. uznał je za bezzasadne i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Ustosunkowując się do tych zarzutów organ podniósł, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2010 r. nie jest prawomocna, stąd nie może być brana pod uwagę. Organ wyjaśnił, że w dniu [...] lipca 2010 r. został złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dlatego też w obecnym stanie prawnym działka nr [...]/[...] stanowi własność Skarbu Państwa i taki stan ujawniony jest w księdze wieczystej. Działka prawnie i funkcjonalnie wchodzi w obszar pasa drogowego. Przebudowa drogi krajowej nr [...] na tym terenie była realizowana na podstawie decyzji wydanych przez organy architektoniczno-budowlane w tym decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną przez Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] lutego 2002 r. oraz decyzję Wojewody [...] nr [...]/[...] z dnia [...] października 2003 r. o zatwierdzeniu projekt budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Zrealizowane w oparciu o pozwolenie obiekty i urządzenia drogowe obejmowały między innymi teren działki nr [...]/[...]. Skarżący mieli wiedzę o zakresie inwestycji drogowej i przebiegu granic pasa, ponieważ byli stronami postępowania. Ponadto granice te były oznakowane w terenie w trakcie prowadzenia robót. Na całej długości przebudowywanego odcinka drogi krajowej nr [...] były osadzane w terenie znaki graniczne i słupki z opisem granica pasa drogowego. W wielu miejscach zostały one zniszczone lub wyrwane od czasu oddania przebudowywanej drogi do użytkowania na co nie ma wpływu zarządca drogi. Natomiast zarządca drogi nie jest zobowiązany do okazywania granic pasa drogowego użytkownikom działek przyległych do drogi, jeśli nie jest to związane z prowadzonym postępowaniem. Zdaniem organu wykonując roboty w sąsiedztwie działki drogowej lub umieszczając w terenie ogrodzenie inwestor winien dochować należytej staranności, nie naruszać granic pasa drogowego. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. K., J. K. oraz K. K. zarzucili decyzji: a) nieważność na zasadzie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., b) nieważność na zasadzie art. 156 § pkt 2 k.p.a., c) naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału w postępowaniu, d) naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, e) naruszenie art. 4 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe oznaczenie pasa drogowego. Powołując te zarzuty, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz jej poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając zarzut dotyczący nieważności postępowania skarżący podnieśli, iż zarówno wydane decyzje są nieważne na mocy art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. bowiem Generalny Dyrektor Dróg i Autostrad nie jest bowiem organem właściwym w sprawie wskutek wydania ostatecznej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2010r. stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. Zdaniem strony organ w dacie wydania pierwszej decyzji tj. w dniu [...] czerwca 2010 r. nie był już organem właściwym w myśl art. 156 §1 pkt 1 k.p.a. albowiem najpóźniej [...] czerwca 2010 r. ww. decyzja stała się ostateczna wskutek doręczenia jej stronom, (które są również stronami niniejszego postępowania) przez Ministra Infrastruktury. W tym zakresie strona skarżąca powołała się na art. 16 k.p.a. w związku z art. art. 127 §3 k.p.a. Bezzasadne są zatem twierdzenia organu zawarte w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji co do braku prawomocności ww. decyzji Ministra Infrastruktury. Strona zwraca uwagę, iż organ został przez nią powiadomiony poprzez złożenie odpisu tejże decyzji w dniu [...] lipca 2010 r. W tym stanie rzeczy wraz z wydaniem ostatecznej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2010 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przestał być formalnie podmiotem, który może wydawać decyzje w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. W tym sensie wydanie decyzji przez organ nastąpiło bez podstawy prawnej. Skarżący wskazują, iż przyjęcie przez organ, iż działka nr [...]/[...] położona w Wieliczce należy do pasa drogowego drogi krajowej stanowi rażące naruszenie prawa. Zdaniem strony, wobec decyzji Ministra Infrastruktury domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych jest niewiążące w niniejszej sprawie, ponieważ ww. decyzja obaliła to wzruszalne domniemanie. Jednocześnie strona skarżąca podniosła, że przeprowadzenie dowodów w postępowaniu zakończonym zaskarżoną tu decyzją jest wadliwe z powodu naruszenia praw strony do czynnego udziału w postępowaniu. Jednocześnie organ nie udowodnił skarżącym, iż to ich działania spowodowały zajęcie pasa drogowego oraz nie wykazał związku przyczynowo-skutkowego między naruszeniem terenu, a osunięciem gruntu. Z zasad doświadczenia życiowego wynika, iż intensywne opady deszczu mogą spowodować osuniecie się skarpy. Organ przyznał, iż w przedmiotowym okresie miały miejsce intensywne opady deszczu, a zatem należało przeprowadzić dowód, który wykluczałby taką ewentualność. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Organ stwierdził, że przedmiotowe działki na mocy prawomocnej decyzji Wojewódzy [...] weszły w skład pasa drogowego i od ośmiu lat stanowią drogę publiczną. W konsekwencji zarządca drogi stanowiącej drogę publiczną nie może odstąpić od naliczenia kary z powodu nieuregulowania stanu prawnego nieruchomości wchodzącej w jego skład. Polemizując z tymi argumentami organu strona w złożonym do Sądu piśmie z [...] grudnia 2010 r. dodatkowo podniosła, że stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc) od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej dotkniętej wadą. Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej uchyla wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej, a organ nadzoru, wydający decyzję o stwierdzeniu nieważności jedynie potwierdza ten fakt swoim rozstrzygnięciem. Takie stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie. Przenosząc te rozważania na na stan faktyczny sprawy strona zauważa, iż Skarb Państwa nie stał się właścicielem nieruchomości, którą organ zalicza do pasa drogowego drogi krajowej, a zatem organ nie był właściwy do nakładania jakichkolwiek kar za zajęcie pasa drogowego, ponieważ nieruchomość nie wchodziła w skład drogi krajowej. Natomiast zasadą zaliczenia nieruchomości do jakiejkolwiek kategorii drogi publicznej w myśl ustawy o drogach publicznych jest legitymowanie się przez podmiot prawa publicznego prawem własności do nieruchomości po których ma ona przebiegać. Potwierdza to orzecznictwo sądów, które przywołuje strona w tym piśmie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż podnoszone w skardze. Stosownie do treści art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wymierza on, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z wcześniejszymi przepisami ustawy (art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy). Z cytowanego przepisu wynika, że nałożenie kary jest dopuszczalne tylko w wypadku ustalenia, że doszło do zajęcia nieruchomości stanowiącej pas drogowy. W rozpoznawanej sprawie jeszcze przed wydaniem pierwszej decyzji o nałożeniu kary ([...] czerwca 2010 r.) pojawiły się istotne wątpliwości co do istnienia tej przesłanki, bowiem w dniu [...] czerwca 2010 r. przez Ministra Infrastruktury została stwierdzona nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003r. znak. [...], stwierdzająca nabycie z dniem [...] czerwca 2002 r. przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...] – W., oznaczonej jako działki nr [...]/[...],[...]/[...],[...]/[...],[...]/[...],[...]/[...] oraz ustalająca odszkodowania za przedmiotową nieruchomość na rzecz Gminy W. W tej sytuacji, mimo że decyzja stwierdzająca nieważność z [...] czerwca 2010 r. nie była decyzją ostateczną wskutek jej zaskarżenia, organ powinien zawiesić postępowanie w sprawie o nałożenie kary w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W myśl tego przepisu organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie Sądu ostateczne rozstrzygnięcie kwestii, które nieruchomości wchodzą w skład pasa drogowego uznać należy za kwestię prejudycjalną wobec rozstrzygnięcia sprawy o nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Niewątpliwie kwestia własności nieruchomości stanowiącej pas drogowy jest kluczowa dla oceny czy w sprawie miało miejsce zajęcie pasa drogowego w rozumieniu art. art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że organ jako strona tejże sprawy z urzędu wiedział o toczącym się postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej nabycia prawa własności nieruchomości w tym m.in. działki o nr [...]/[...] objętej domniemanym zajęciem jednakże kontynuował postępowanie wobec skarżących. Pomimo takiego stanu rzeczy organ wydał decyzję o nałożeniu na skarżących kary pieniężnej.Tym samym w ocenie Sądu organ dopuścił się naruszenia przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja zapadła bez wyjaśnienia podstawowych okoliczności faktycznych sprawy, z naruszeniem art. 7 , art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. bowiem od ustalenia kwestii, które nieruchomości wchodzą ostatecznie w skład pasa drogowego nie jest możliwe zakończenie sprawy o nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Ponownie rozpoznając sprawę organ, uwzględniając zastrzeżenia Sądu rozważy konieczność zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z uwagi na powyższe okoliczności zarzuty skargi dotyczące nieważności zaskarżonych decyzji należy uznać za przedwczesne. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do przepisu art. 152 p.p.s.a. orzeczono o niewykonywaniu uchylonych decyzji, zaś o kosztach orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.