II GSK 1627/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Skupień Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 kwietnia 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1109/10 w sprawie ze skargi Z. R. Spółki z o.o. w R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1109/10, w sprawie ze skargi Z. R. sp. z o.o. w R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] września 2010 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym polegające na przejeździe po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia: 1/ uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję poprzedzającą, 2/ stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku i 3/ zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia: Funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego przeprowadzili 19 listopada 2009 r. w G. kontrolę pojazdu samochodowego V. o nr rej. [...] wraz z naczepą. Kontrolę udokumentowano protokołem nr [...]. Ustalono, że pojazdem, należącym do Z. R. sp. z o.o., wykonywano przejazd pod załadunek w ramach transportu drogowego rzeczy na trasie P.-G. Wykazano, że długość skontrolowanego samochodu wraz z naczepą wynosiła 19,90 m, co stanowiło przekroczenie długości dopuszczalnej o 3,40 m. Szerokość – 2,75 m uznano za zgodną z zezwoleniem. Mimo że kierowca okazał zezwolenie Starosty R. z [...] listopada 2009 r., nr [...], wydane na przejazd pojazdu nienormatywnego V. o nr rej. [...] wraz z naczepą po drogach publicznych na czas określony od 19.11.2009 r. do 20.11.2009 r., w którym określono długość rzeczonego pojazdu na 20,50 m, kontrolerzy uznali, że kierowca nie posiadał wymaganego zezwolenia, gdyż Starosta może wydać zezwolenie na maksymalną długość pojazdu członowego do 18,50 m, a zatem w tym przypadku spółka powinna posiadać zezwolenie wydane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA). W wyniku wznowionego z urzędu postępowania Starosta R. decyzją z [...] czerwca 2010 r. uchylił wydane spółce zezwolenie z [...] listopada 2009 r. stwierdzając, że pojazd, którym na rzecz spółki kierowca w dniu kontroli wykonywał przejazd, nie posiadał paramentów technicznych kwalifikujących go do wydania przez starostę zezwolenia. Starosta może, bowiem wydać zezwolenie na przejazd pojazdu nienormatywnego o długości przekraczającej normę o nie więcej niż 2 m. Długość skontrolowanego pojazdu spółki wyniosła 20,50 m, więc starosta nie miał ustawowej kompetencji do wydania zezwolenia. P. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego ponownie rozpatrzył tę sprawę i decyzją z [...] lipca 2010 r., wydaną na podstawie właściwych przepisów prawa m.in.: ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) dalej powoływanej jako "u.d.p.", ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) dalej powoływanej jako "p.r.d." i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu wydawania zezwoleń na przejazdy pojazdów nienormatywnych (Dz. U. z 17 grudnia 2004 r. Nr 267, poz. 2660) dalej powoływanego jako "rozporządzenie MI z 17 grudnia 2004 r." nałożył na Z. R. sp. z o.o. karę pieniężną w kwocie 480 zł za przekroczenie dopuszczalnej długości pojazdu lub pojazdu z ładunkiem za każdy rozpoczęty 1 metr ponad dopuszczalną długość. Inspektor stwierdził, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie bezsprzecznie wynika, że w dniu kontroli, tj. 19 listopada 2009 r. spółka nie posiadała wymaganego zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym po drodze publicznej. Zezwolenie wydane spółce przez GDDKiA [...] listopada 2009 r., nr [...], na jednokrotny przejazd pojazdu nienormatywnego V. o nr rej. [...] wraz z naczepą, gdzie długość pojazdu określono na 20,00 m – wydano po dniu kontroli, więc nie miało żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W rozpoznanym przypadku pojazd spółki przekroczył długość normatywną (16,50 m) o 4 m, ponieważ liczył 20,50 m. Stąd też należało nałożyć karę w kwocie 480 zł (120 zł za 1 przekroczony metr x 4 m). W tym miejscu należy wskazać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z [...] sierpnia 2010 r. uchyliło decyzję Starosty R. o uchyleniu zezwolenia z [...] listopada 2009 r. – jako wydaną z rażącym naruszeniem prawa i umorzyło postępowanie przed organem I instancji. Główny Inspektor Transportu Drogowego rozpatrzył odwołanie i decyzją z [...] września 2010 r. utrzymał w mocy decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Nie uwzględnił wyżej wspomnianej decyzji SKO w R. Z. R. sp. z o.o. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi wniósł o oddalenie skargi. Z. R. sp. o.o. w piśmie z [...] marca 2011 r. stwierdziła, że Główny Inspektor Transportu Drogowego zanim wydał decyzję w tej sprawie powinien zawiesić postępowanie do czasu rozstrzygnięcia sprawy o ważność zezwolenia z [...] listopada 2009 r. Skarżąca pozostawała w uzasadnionym przekonaniu, że posiada ważne zezwolenie, toteż nie powinna być karana karą pieniężną tak jak podmiot, który w ogóle o zezwolenie nie wystąpił. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 kwietnia 2011 r. uwzględnił skargę. W ocenie Sądu pierwszej instancji jedynym zasadnym zarzutem skargi był zarzut przedwczesności rozstrzygnięć wydanych przez organy inspekcji transportu drogowego. W wydanych decyzjach organy te wskazują, że spółka w dacie kontroli nie posiadała prawidłowego zezwolenia na przejazd swojego pojazdu o wymiarach nienormatwnych. W ocenach prawnych zezwolenia wydanego [...] listopada 2009 r. przez S. R. organy kończą wywód na decyzji tegoż Starosty z [...] czerwca 2010 r. o uchyleniu wymienionego zezwolenia, przemilczają natomiast decyzję SKO w R. z [...] sierpnia 2010 r. o uchyleniu decyzji z [...] czerwca 2010 r. i umorzeniu postępowania przed organem I instancji. Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w stanie faktycznym i prawnym rozpoznanej sprawy uznać należało, iż decyzję zaskarżoną i poprzedzającą, wydano z naruszeniem zasad określonych w art. 8, 7, 76 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej powoływanej jako "k.p.a.": zaufania, prawdy obiektywnej, domniemania prawdziwości dokumentu urzędowego i kompletności materiału dowodowego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji na poprzednim etapie postępowania Główny Inspektor Drogowego w decyzji z [...] marca 2010 r. słusznie stwierdził, że spółka okazała w dniu kontroli zezwolenie wydane przez Starostę R., mające charakter dokumentu urzędowego, a jeżeli organ zakwestionował jego prawidłowość, to powinien doprowadzić do wyeliminowania zezwolenia z obrotu prawnego (SKO wskazało, iż w trybie stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Sąd pierwszej instancji podkreślił, że organy inspekcji transportu drogowego nie są uprawnione do podważania mocy prawnej decyzji wydanych przez inne organy. Oznacza to, że ponownie rozpoznając tę sprawę organy inspekcji transportu drogowego powinny doprowadzić do ostatecznego w toku instancji administracyjnych zweryfikowania zezwolenia z [...] listopada 2009 r. i po wydaniu decyzji eliminującej z obrotu to zezwolenie, wydać decyzję administracyjną w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, z uwzględnieniem tejże decyzji. Bez poczynienia wskazanych ustaleń niezasadne są rozstrzygnięcia organów inspekcji transportu drogowego dokonane na podstawie własnych ocen o nieprawidłowości zezwolenia z [...] listopada 2009 r. II Główny Inspektor Transportu Drogowego nie zgodził się z wyrokiem i skargą kasacyjną zaskarżył go w całości. Wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną organ na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270) dalej powoływanej jako "p.p.s.a." zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 76 i art. 77 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że organy administracji nie przeprowadziły należycie postępowania administracyjnego w rozpatrywanej sprawie, gdyż nie doprowadziły do ostatecznego w administracyjnym toku instancji zweryfikowania zezwolenia wydanego z upoważnienia Starosty, wobec czego rozstrzygnięcia organów były przedwczesne, zaś ich oparcie na własnych ocenach nieprawidłowości zezwolenia niezasadne, podczas gdy okoliczności te pozostają bez jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy, wobec niewątpliwego ustalenia, iż strona nie posiadała w dniu kontroli stosownego zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Uzasadniając zarzuty wnoszący skargę kasacyjną organ stwierdził, że wyrok Sądu pierwszej instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony, ponieważ spółka w dacie kontroli powinna się wylegitymować zezwoleniem udzielonym przez GDDKiA – nie przez Starostę R. Wynika to z art. 64 ust. 4 p.r.d. Nie sposób w związku z tym przyjąć, że w sytuacji gdy spółka okazała zezwolenie wydane przez niekompetentny do jego wydania organ, posiadała zezwolenie. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną organu nie ma znaczenia eliminacja z obrotu prawnego zezwolenia wydanego przez organ do tego nieuprawniony, ponieważ istotna dla ustalenia odpowiedzialności spółki wykonującej przewóz jest sama okoliczność, że w dacie kontroli spółka nie okazała prawidłowego zezwolenia. Okoliczność ta jest w sprawie niniejszej bezsporna, więc wskazywanie przez Sąd pierwszej instancji organom, aby poczyniły jakiekolwiek dalsze ustalenia, nie może mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia na spółkę kary pieniężnej za przejazd po drodze publicznej nr [...] pojazdem nienormatywnym, bez zezwolenia w rozumieniu art. 64 ust. 4 p.r.d. Z. R. sp. z o.o. nie skorzystała z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie z art. 13g ust. 1 u.d.p. za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu wymierza się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Z akt administracyjnych wynika bezspornie, że Z. R. sp. z o.o., w dniu kontroli legitymowała się zezwoleniem Starosty R. z [...] listopada 2009 r., nr [...], wydanym na przejazd pojazdu nienormatywnego V. o nr rej. [...] wraz z naczepą po drogach publicznych na czas określony od 19.11.2009 r. do 20.11.2009 r., w którym określono długość pojazdu na 20,50 m. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Niemniej i tym decyzjom służy domniemanie legalności. W celu obalenia tego domniemania trzeba stwierdzić nieważność decyzji w drodze decyzji deklaratoryjnej. Zarówno w dacie kontroli, jak i dacie wydania decyzji organu drugiej instancji nie została stwierdzona nieważność decyzji – zezwolenia z [...] listopada 2009 r., a zatem obowiązywało domniemanie ważności tej decyzji. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji organy inspekcji transportu drogowego nie są uprawnione do podważania mocy prawnej decyzji wydanych przez inne organy. Należy dodać, że zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji zobowiązane są do przestrzegania z urzędu swojej właściwości. Ponadto stosownie do postanowień art. 65 § 1 k.p.a. organ, do którego wniesiono podanie, a który jest niewłaściwy do jego rozpoznania, powinien niezwłocznie przekazać je organowi właściwemu. Strona nie może ponosić ujemnych konsekwencji przestrzegania zapisów decyzji – zezwolenia z [...] listopada 2009 r., gdyż jest to sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Sprzeczne z art. 8 k.p.a. jest takie działanie organu prowadzącego postępowanie polegające na egzekwowaniu od strony wykonania ciążącego na niej obowiązku w sytuacji, gdy same organy administracji uniemożliwiły stronie jego wykonanie w zgodzie z obowiązującym prawem. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a skargę kasacyjną oddalił.