II SA/Bd 1320/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 stycznia 2011r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Dyrektora I. C. w T. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę Decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor Izby Celnej w T., stosownie do art. 226 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323; z późn. zm., zwanej "u.S.C. z 2009 r."), na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 1 ust. 8 i art. 1b pkt 5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r., Nr 156, poz. 1641; z późn. zm., zwanej "u.S.C. z 1999 r.") zwolnił skarżącego P. S. ze służby. Organ wskazał, że skarżący został mianowany do służby przygotowawczej w Służbie Celnej w dniu 2 lipca 2007 r. tj. w chwili obowiązywania ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. Jak stanowi art. 10 ust. 4 tej ustawy, służba przygotowawcza trwa 3 lata i kończy się oceną kwalifikacyjną, dokonywaną przez kierownika urzędu. W okresie służby przygotowawczej funkcjonariusz celny podlega ocenie okresowej, przeprowadzanej co 6 miesięcy. W ocenie okresowej (kwalifikacyjnej) z dnia 2 lipca 2010 r. organ stwierdził zakończenie służby przygotowawczej z wynikiem negatywnym, a tym samym nieprzydatność do służby, mając na uwadze niedopuszczalną postawę skarżącego, w szczególności brak szacunku do przedłożonych i naruszenie zasad etyki Służby Celnej. W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 6 lipca 2010 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ w piśmie z dnia 19 lipca 2010 r. podtrzymał swoja ocenę. Zgodnie natomiast z art. 25 ust. 1 pkt 5 u.S.C. z 1999 r. funkcjonariusza celnego zwalnia się obligatoryjnie ze służby w wypadku nieprzydatności do służby, stwierdzonej w ocenie okresowej lub opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej. Pismem z dnia 6 sierpnia 2010 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając, że opinia służbowa zawarta w piśmie z dnia 9 lipca 2010 r. nie spełnia wymogów ustawowych, brak jest bowiem potwierdzenia, że skarżący został powiadomiony o treści opinii przed doręczeniem decyzji o zwolnieniu, a ponadto brak w nim pouczenia o prawie odwołania – co narusza art. 38 u.S.C. z 1999 r. . Odwołujący zakwestionował także twierdzenia zawarte w opiniach z dniach 9 lipca 2010 r. oraz z 19 lipca 2010 r. , które jego zdaniem w znacznej mierze rzutowały na wydaną w dniu [...] decyzję o zwolnieniu ze służby. W szczególności odwołujący podniósł, że nadal nie zostało mu wskazane, w jaki konkretnie sposób jego postawa odbiegała od tej, którą powinien prezentować funkcjonariusz celny: co takiego zrobił, w jaki sposób wyrażał wzburzone emocje wobec przełożonego, czy nastąpiła zmiana jego podejścia w stosunku do współpracowników czy obsługiwanych kontrahentów. Brak w tym względzie jakichkolwiek dowodów. Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego podniósł, że przyczyna dokonania zwolnienia musi być konkretna i rzeczywista. Takiej przyczyny w jego przypadku nie ma. Zdaniem odwołującego z otrzymanej z Izby Celnej korespondencji wynika, że przyczyną zwolnienia było kwestionowanie decyzji Dyrektora Izby Celnej w T. w zakresie wypłaty równoważnika za dojazdy. W opinii odwołującego skorzystanie przez niego z prawa wyrażenia w tej sprawie własnych poglądów nie jest przejawem braku szacunku do przełożonych. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Izby Celnej w T. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...]. Organ stwierdził, że odwołujący błędnie przyjął, iż pismo z dnia 9 lipca 2010 r. jest opinią okresową. W istocie bowiem jest to pismo jego bezpośredniego przełożonego wydane w toku postępowania odwoławczego, dotyczące wydanej opinii okresowej. Nie jest to natomiast opinia okresowa, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 38 u.S.C. z 1999 r. Odnośnie przyczyny zwolnienia ze służby organ podkreślił, że stosunek służbowy funkcjonariusza celnego jest stosunkiem administracyjnoprawnym, a nie stosunkiem pracy. Zasady nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku służbowego zostały uregulowane w pragmatyce służbowej tj. ustawie o Służbie Celnej z 2009 r. Na podstawie art. 226 tej ustawy, w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy dotychczasowej ustawy o Służbie Celnej z 1999 r. Kwestię przesłanek uzasadniających obligatoryjne i fakultatywne zwolnienie ze służby normują art. 25 i 26 tej ustawy. Wbrew twierdzeniom skarżącego w decyzji z dnia 20 lipca 2010 r. w sposób konkretny podano rzeczywistą przyczynę zwolnienia ze służby tj. stwierdzenie nieprzydatności do służby w ocenie okresowej z dnia 2 lipca 2010 r. Fakt wydania takiej opinii jest zaistnieniem przesłanki determinującej obligatoryjne zwolnienie ze służby. Wskazując na cechy stosunku służbowego funkcjonariusza celnego organ podkreślił, że ocena okresowa może być weryfikowania wyłącznie w trybie przewidzianym w pragmatyce służbowej. Składając wniosek z dnia 6 lipca 2010 r. o ponowne rozpoznanie oceny okresowej z dnia 2 lipca 2010 r. skarżący skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 38 ust. 7 u.S.C. z 1999 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy brak było podstaw do zmiany wcześniejszego stanowisko organu i tym samym kwestia oceny okresowej została ostatecznie załatwiona. Brak jest podstaw faktycznych i prawnych do jej weryfikowania. W skardze do sądu administracyjnego P. S. wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia [...]oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...]. Skarżący podkreślił, że w okresie służby przygotowawczej spełnił wszystkie obowiązki określone w art. 11 u.S.C. z 1999 r. Zgodnie z art. 12 tej ustawy podlegał także ocenie okresowej, przeprowadzanej co 6 miesięcy. Wszystkie oceny, poza ostatnią, były pozytywne. W opinii skarżącego brak było jakichkolwiek podstaw do wystawienia ostatniej oceny negatywnej, w konsekwencji czego została wydana decyzja z dnia [...] zwalniająca go ze służby. W tym względzie skarżący powołał się na argumentację prezentowaną w pismach w toku postępowania administracyjnego, zarzucając, że organ nie dokonał wnikliwego rozpatrzenia sprawy i nie zgromadził materiału dowodowego koniecznego do dokonania takiej oceny. Skarżący zarzucił także brak konkretyzacji przyczyny zwolnienia go ze służby - zarówno w zaskarżonej decyzji jak też w opinii okresowej. Nie jest wg niego przyczyną ogólnikowo określony "brak szacunku do przełożonych" stanowiący "złamanie podstawowych zasad kodeksu etyki Służby Celnej". Zdaniem skarżącego brak w aktach sprawy dowodów świadczących o zaistnieniu przesłanek uzasadniających zarówno obligatoryjne jak i fakultatywne zwolnienie ze służby, unormowane w art. 25 i 26 u.S.C. z 1999 r. Według skarżącego w ramach obecnego postępowania dopuszczalne jest kwestionowanie przez niego oceny okresowej, bowiem jego odwołanie w sprawie oceny okresowej (tj. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) kierowane było do tego samego organu, który tę ocenę pierwotnie wydał, tym samym miało ono charakter iluzoryczny – ocena okresowa nie została poddana kontroli niezależnego organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń, które winny skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Istotna w przedmiotowej sprawie jest kwestia charakteru prawnego oceny okresowej funkcjonariusza celnego. Na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z art. 226 ust. 1 u.S.C. z 2009 r. (która weszła w życie 31 października 2009 r.) do funkcjonariusza celnego, który przed dniem wejścia w życie ustawy rozpoczął i nie zakończył służby przygotowawczej stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Stosownie do ust. 2 cytowanego przepisu do funkcjonariusza celnego, który przed dniem wejścia w życie ustawy, na podstawie dotychczasowych przepisów: 1) odbył szkolenie praktyczne; 2) potwierdził egzaminem ukończenie zasadniczego kursu celnego lub złożył egzamin zawodowy; 3) potwierdził egzaminem znajomość języka obcego w zakresie umożliwiającym wykonywanie obowiązków służbowych - stosuje się przepisy rozdziału 8 ustawy. Natomiast stosownie do art. 226 ust. 3 ww. ustawy do funkcjonariusza celnego, który przed dniem wejścia w życie ustawy rozpoczął i nie zakończył służby przygotowawczej stosuje się odpowiednio art. 80 ust. 4. Skarżący rozpoczął służbę przygotowawczą w dniu 2 lipca 2007 r. toteż zasadnie ocenił organ, iż jego sprawę należy rozpatrywać z uwzględnieniem przepisów ustawy o Służbie Celnej z 24 lipca 1999 r. Stosownie do art. 12 u.S.C. z 1999 r. w okresie służby przygotowawczej funkcjonariusz celny podlega okresowej, przeprowadzonej co 6 miesięcy, ocenie. Okresową ocenę wystawia kierownik urzędu. Przepisy u.S.C. nie określają jaką formę (np. decyzji, postanowienia) ma przybierać ocena okresowa. Zdaniem Sądu należy w tej kwestii mieć na względzie, że stosunek służbowy funkcjonariusza celnego jest stosunkiem administracyjnoprawnym. Wydanie opinii służbowej w tej sytuacji należy kwalifikować jako wydanie aktu o charakterze wewnętrznym, wynikającego z podległości służbowej pracownika, tj. aktu nie objętego rygorami postępowania administracyjnego (art. 3 § 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego). Tym samym oceny okresowe są wyłączone z możliwości zaskarżenia ich do sądu administracyjnego (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA 1434/02, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 142367). Wyłączenie oceny funkcjonariusza celnego z kognicji sądu administracyjnego oznacza, że kontrola merytoryczna takiej oceny nie może się dokonać także w ramach kontroli decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza. Poza kontrolą Sądu pozostaje zatem zarzucana przez skarżącego merytoryczna niezasadność wydanej w jego sprawie oceny. Kwestia czy w przewidziany prawem sposób doszło do wydania opinii okresowej o określonej treści ma natomiast znaczenie przy ocenie, czy została spełniona przesłanka zwolnienia ze służby. W przedmiotowej sprawie podstawą zwolnienia skarżącego ze służby był art. 25 ust 1 pkt 5 u.S.C. z 1999 r., zgodnie z którym funkcjonariusza celnego zwalnia się ze służby w wypadku nieprzydatności do służby, stwierdzonej w ocenie okresowej lub opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej. Zdaniem Sądu za "ocenę okresową", o którym mowa w tym przepisie, tj. zawierającą stwierdzenie o nieprzydatności do służby, może być uznana tylko taka ocena, która została wydana z zachowaniem przewidzianej prawem procedury. W przedmiotowej sprawie oznacza to, że za ocenę można uznać tylko taki dokument, który został wydany z zachowaniem formalnych wymogów przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 3 kwietnia 2000 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przy dokonywaniu ocen funkcjonariuszy celnych (Dz. U. Nr 27, poz. 322), przez kierownika urzędu (art. 12 ust. 1 zdanie drugie u.S.C. z 1999 r.), po ewentualnym wyczerpaniu procedury odwoławczej (art. 38 ust. 7 u.S.C. z 1999 r.). W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził takich uchybień w tym względzie, które skutkowałby uznaniem, że nie doszło do wydania opinii, o której mowa w art. 25 ust. 1 pkt 5 u.S.C. z 1999 r. Negatywną opinią tj. taką która stwierdza nieprzydatność do służby, w przypadku skarżącego była opinia z dnia 2 lipca 2007 r., określona jako "Ocena kwalifikacyjna funkcjonariusza celnego na zakończenie służby przygotowawczej". Wprawdzie wbrew wymogowi § 5 ust. 3 ww. rozporządzenia z dnia 3 kwietnia 2000 r. ocena ta pozbawiona była pouczenia o przysługującym funkcjonariuszowi celnemu prawie do odwołania, tym niemniej skarżący z prawa takiego, w terminie określonym w art. 38 ust. 7 u.S.C. z 1999 r., skorzystał. Uchybienie to nie może mieć zatem wpływu na ocenę prawidłowości wydania opinii okresowej. W rezultacie wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 6 sierpnia 2010 r. organ tj. Dyrektor Izby Celnej wydał ostateczną ocenę z dnia [...] Wprawdzie wskazany dokument nie został zatytułowany "ocena okresowa", a jedynie "dot.: odwołania od oceny okresowej", tym niemniej zdaniem Sądu dokument ten spełnia wszelkie wymogi oceny funkcjonariusza celnego: zawiera stwierdzenie o nieprzydatności skarżącego do służby i wypowiada się we wszelkich kwestiach wskazanych w § 2 ww. rozporządzenia, odnosząc się przy tym do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego we wniosku z dnia 6 sierpnia 2010 r.. Wbrew zarzutom skarżącego prawidłowa jest opinia organu, że oceną okresową nie jest znajdujące się w aktach sprawy pismo z dnia 9 lipca 2010 r. Jest to wprawdzie wypowiedź bezpośredniego przełożonego skarżącego (tj. Naczelnika Wydziału Rozliczeń i Podatków) w kwestii oceny skarżącego w związku z argumentacją przedstawioną przez niego we wniosku z dnia 6 lipca 2010 r., tym niemniej wypowiedź ta nie jest kierowana do skarżącego, ale do Naczelnika Wydziału Kadr i Szkolenia. Należy zatem – tak jak wskazał to organ – uznać, że wypowiedź ta jest jedynie źródłem wiedzy dla kierownika urzędu przy rozpoznawaniu sprawy o ponowne wydanie oceny okresowej. Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), Sąd oddalił skargę.