II OSK 1277/11

Dnia 16 listopada 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 838/10 w sprawie ze skargi W. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. Wyrokiem z dnia 2 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 838/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi W. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w pkt I uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], w pkt III zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku na rzecz W. B. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Jak wynika z akt sprawy, W. B. wnioskiem z dnia 8 czerwca 2009 r. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w Białymstoku, o wydanie zaświadczenia, w trybie art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego – lokalu mieszkalnego na lokal usługowy, położony przy ul. [...] w B. Prezydent Miasta Białegostoku postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. na podstawie art. 219 w zw. z art. 123 k.p.a. odmówił wydania żądanego zaświadczenia. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w B. (obejmującego m.in. ul. [...]) – zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Białegostoku nr XVIII/174/07z dnia 29 października 2007 r. – teren został przeznaczony w części pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami oraz urządzeniami towarzyszącymi, parkingami, dojazdami, placami zabaw i zielenią urządzoną (oznaczenie w planie 1.3 MW,U) w części zaś pod pas drogowy – ulicę [...]. Zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu 1.3 MW,U (określone w rozdz. 1 § 7 pkt 1 tekstu planu) przewidują, że do czasu zagospodarowania terenu zgodnie z przeznaczeniem, dopuszcza się pozostawienie istniejących budynków, nie kolidujących z liniami rozgraniczającymi ulic w dotychczasowym użytkowaniu z możliwością remontów bieżących. Budynki kolidujące z liniami rozgraniczającymi ulic przeznacza się do likwidacji. Zdaniem organu I instancji, budynek przy ul. [...] znajduje się w liniach rozgraniczających ulicę, co oznacza, że nie można go zachować, a tym bardziej planować jego zmiany sposobu użytkowania. Zmiana przeznaczenia lokalu mieszkalnego na usługowy byłaby sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i dlatego organ odmówił wydania zaświadczenia. W. B. wniósł zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku, podnosząc okoliczność, że w tym samym budynku przy ul. [...] jest prowadzona działalność usługowa od 2006 r. i dlatego nie rozumie stanowiska organu. Stwierdził, że od 30 lat otrzymywał zaświadczenia o różnym przeznaczeniu, w planie, terenu pod jego budynkiem przy ul. [...], lecz nigdy nie doszło do realizacji zamierzeń. Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 1 k.p.a. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] czerwca 2009 r. Kolegium podzieliło argumentację Prezydenta Miasta Białegostoku. Stwierdziło, że budynek W. B. został przeznaczony do likwidacji i może pozostawać do tego czasu w dotychczasowym użytkowaniu, tj. jako lokal mieszkalny. Jeśli chodzi o działalność w lokalu sąsiednim organ wyjaśnił, że zgodę na tę działalność uzyskano przed wejściem w życie obecnego planu zagospodarowania przestrzennego. Stan prawny był odmienny, stąd nie może uzasadniać pozytywnego załatwienia sprawy dla skarżącego. W. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na postanowienie SKO w Białymstoku z dnia [...] lipca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z dnia 2 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 838/10, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie miał zastosowanie przepis art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego nakłada obowiązek dostarczenia zaświadczenia na osobę ubiegającą się o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Treść zaświadczenia ma dotyczyć "zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". W orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w literaturze przedmiotu utrwalone jest stanowisko, że zaświadczenie jako czynność materialno-techniczna, nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa lecz potwierdza istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej). W zaświadczeniu nie przeprowadza się wykładni przepisów prawa materialnego, ponieważ nie jest to akt administracyjny o charakterze konstytutywnym czy też deklaratoryjnym Mając na uwadze "naturę" zaświadczenia (która w istocie sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów danych) w judykaturze zwracano uwagę, że jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe. Jeżeli zatem kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości organ powinien odmówić wydania zaświadczenia. Zaświadczenie nie może rozstrzygać bowiem czegokolwiek, żadnych kwestii spornych. Wydaje się je wówczas, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi czegokolwiek rozstrzygać. Organ wydaje zaświadczenie na podstawie prowadzonych przez niego rejestrów, ewidencji czy innych danych będących w jego posiadaniu, czyli określonych dokumentów. Skoro zaświadczenie ma być oparte na dokumentach, zatem to, co ma potwierdzać musi być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów. Organ zaświadcza o tym co jest w jego ewidencji, rejestrach bądź innych danych, bez ich przetwarzania. Treści zaświadczenia nie można formułować, opierając się na wykładni przepisów prawa materialnego w kontekście określonego stanu faktycznego. Zaświadczenie ma być aktem wiedzy, a nie aktem woli organu. Nie ma ono zatem charakteru prawotwórczego. Ma natomiast potwierdzać, na podstawie danych z istniejących ewidencji, rejestrów, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalonych innymi technikami istnienia w danym czasie określonego stanu faktycznego lub prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. W ocenie Sądu zadaniem organu wydającego zaświadczenie na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. jest potwierdzenie danych wynikających z dokumentów, z wyłączeniem interpretacji przepisów prawa oraz oceny skutków prawnych przepisów dla danego stanu faktycznego. Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie chodziło o stwierdzenie stanu prawnego, wynikającego z obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego w części obejmującej ul. [...]. Organ powinien wydać zaświadczenie poprzez przytoczenie zapisów planu (tak, jak to uczynił w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] czerwca 2009 r.). Natomiast okoliczność, czy zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego (lokalu w tym obiekcie) przy ul. [...], będzie zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, czy też nie i w jakim zakresie – nie należy już do kompetencji organu wydającego zaświadczenie, lecz do organu architektoniczno-budowlanego, który będzie oceniał dokumentację załączoną do zgłoszenia, złożoną przez skarżącego w trybie art. 71 Prawa budowlanego. Odmowa wydania zaświadczenia na podstawie art. 219 k.p.a. nie była, zdaniem Sądu, uprawniona skoro organ dysponował dokumentacją stanowiącą podstawę prawną do jego wydania, a wydania zaświadczenia wymagał przepis prawa – art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu organ naruszył treść przepisów art. 219 i 217 § 2 pkt 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Białymstoku z dnia 2 marca 2011 r. wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 71 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 219 i 217 § 2 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że organ gminy powinien wydać zaświadczenie na podstawie powyższych przepisów prawa, przytaczając zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niezależnie od tego, czy zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest zgodna z tym planem, zamiast stwierdzenia, ze organ uprawniony jest do wydania zaświadczenia wyłącznie w sytuacji ustalenia zgodności planowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z postanowieniami planu miejscowego. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Białymstoku i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Należy zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, której właściwie Sąd w zaskarżanym wyroku nie dokonał, opierając się wyłącznie na wykładni przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących zaświadczeń. Również powołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądy doktryny w zasadzie odnoszą się tylko do regulacji kodeksowych dotyczących zaświadczeń, które w tym przypadku nie uwzględniają specyfiki zaświadczenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego. Wymóg przedstawienia podobnych zaświadczeń jak ww. wynika również z przepisów art. 48 ust. 3 pkt 1, art. 49b ust. 2 pkt 3 i art. 71a ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zaświadczenie, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego należy zakwalifikować jako zaświadczenie, którego wydania wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.). Zaświadczenie to jednak w brzmieniu art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, jak to przyjął w zaskarżanym wyroku Sąd pierwszej instancji. Należy zauważyć, że w zaświadczeniu wydanym w oparciu o art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego wójt, burmistrz albo prezydent miasta ma stwierdzić o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowe planu zagospodarowania przestrzennego, błędny jest więc pogląd, że wystarczyło w zaświadczeniu przytoczyć zapisy planu. Gdyby ustawodawcy w tym przypadku chodziło tylko o przedstawienie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to przepis art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego miałby inne brzmienie. W zaświadczeniu tu omawianym organ powinien dokonać analizy i oceny, czy zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego będzie zgodny z ustaleniami obowiązującego planu, a następnie to stwierdzić wprost w zaświadczeniu. Nie jest to więc takie proste urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu, jak by wynikało z brzmienia art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. Należy przypomnieć, że stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w sprawie zgodności zamierzenia budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ (wójt, burmistrz albo prezydent miasta) orzekał w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co do której były wątpliwości, czy jest decyzją administracyjną, czy też aktem o charakterze informacyjnym. Przyjęto jednak, że decyzja o warunkach zabudowy, poza elementami informacyjnymi, zawiera rozstrzygnięcia władcze, skierowane do określonego adresata, stanowiące konkretyzację norm prawa materialnego (planu zagospodarowania przestrzennego i innych przepisów szczególnych), i w pełni wyczerpuje znamiona decyzji administracyjnej (uchwała NSA z dnia 25 września 1995 r., VI SA 13/95, ONSA 1995, nr 4, poz. 154). W podobnej kwestii, jak wyżej, stosownie do art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego o zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ stwierdza w zaświadczeniu, podobnie w kilku innych przypadkach przewidzianych w Prawie budowlanym (art. 48 ust. 3 pkt 1, art. 49b ust. 2 pkt 3 i art. 71a ust. 1 pkt 2). We wszystkich powyżej wymienionych przypadkach, alternatywą dla zaświadczenia w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dlatego też nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia zaświadczenia jako formy stwierdzenia zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego), budzi wątpliwości na tle regulacji prawnych dotyczących zaświadczeń zamieszczonych w k.p.a. (J. Siegień, w: Prawo budowlane i inne teksty prawne, Warszawa 2007, s. XXIII). Podobny typ zaświadczenia o charakterze zbliżonym do decyzji deklaratoryjnej przewidziano w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), w którym starosta stwierdza o samodzielności lokalu. Zaświadczenie, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego oraz jemu podobne zaświadczenia, stanowią nowy typ zaświadczeń, których przedmiot wykracza poza reguły określone w przepisach art. 217-220 k.p.a., dlatego wymagają też wykładni przepisów prawa materialnego (Prawa budowlanego) je kreujących. Należy zgodzić się z poglądem przedstawionym w skardze kasacyjnej, że organ wydający zaświadczenie w oparciu o art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, obowiązany jest do samodzielnej oceny, czy występuje zgodność zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego planu i dokonać w istocie interpretacji (wykładni) postanowień planu w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Przy braku stwierdzenia takiej zgodności należało zatem odmówić wydania zaświadczenia żądanej przez wnioskodawcę treści, wymaganej przepisem art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.