VII SA/Wa 1819/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant ref. staż. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 1819/10 UZASADNIENIE W dniu 19.05.2009r. inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] na skutek pisma z dnia 23.02.2009r. M. S. oraz P. G. (właścicieli działki [...] ) przeprowadzili oględziny robót budowlanych na działkach nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] w K., gm. S., w następstwie których Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2010r. wstrzymał roboty budowlane przy rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część gospodarczą o wym. 4,6 m X 9,41 m oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia, w terminie 60 dni od dnia doręczenia postanowienia: zaświadczenia Wójta Gminy S. o zgodności rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część gospodarczą z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. W uzasadnieniu postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że inwestor – T. S. w 2002r. wykonał remont części gospodarczej przylegającej do budynku mieszkalnego jednorodzinnego a w dalszej części uzasadnienia wskazał, że inwestor wykonał na podstawie zgłoszenia remontu, nowy budynek gospodarczy o wymiarach ok. 4,60m x 9,41 m. Budynek zajmuje powierzchnię większą, niż wcześniej istniejąca komórka i przylega bezpośrednio do budynku mieszkalnego. Reasumując stwierdził, że inwestor wykonał roboty budowlane polegające na budowie budynku gospodarczego bez wymaganego pozwolenia na budowę, co podlega dyspozycji art. 48 ustawy Prawo budowlane. W związku z niedostarczeniem przez Inwestora dokumentacji wymaganej w/w postanowieniem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2010r. nakazał, na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego tj. części gospodarczej o wym. ok. 4,60m x 9,41 m usytuowanej na działkach nr ew. [...], [...] przy ul. [...] w K., gm. S. Po rozpatrzeniu odwołania T. S., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2010r. utrzymał w VII SA/Wa 1819/10 mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2010r., Organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu, że inwestor wykonał roboty budowlane polegające na dobudowie części gospodarczej do budynku mieszkalnego. Budynek ten ma większą powierzchnię niż wcześniej istniejąca komórka i przylega bezpośrednio do budynku mieszkalnego, co również nie zgadza się ze stanem poprzedniego obiektu, bowiem nie był on połączony z budynkiem mieszkalnym. Organ odwoławczy wskazał, że wprawdzie Inwestor w dniu 30.07.2001 r. zgłosił zamiar remontu budynku gospodarczego, który miał polegać na wymianie pokrycia dachu oraz otynkowanie ścian z bloczków betonowych lecz zdaniem organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, iż prace wykonane przy budowie części gospodarczej przylegającej do budynku nie mieszczą się w pojęciu remontu o jakim mowa w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W sprawie jest bezsporne, że roboty budowlane polegały w istocie na budowie całkiem nowej część gospodarczej, która przylega do budynku mieszkalnego, co jednoznacznie wskazuje na fakt, iż nie można mówić o przeprowadzeniu remontu pierwotnie istniejącej komórki. Dla takiego zakresu prac, zdaniem organu, wymagane było pozwolenie budowlane, zatem słusznie organ I instancji przyjął, że T. S. dopuścił się samowoli budowlanej, której konsekwencją jest nakaz rozbiórki dobudowy. Organ odwoławczy podkreślił, że niespełnienie przez inwestora obowiązku przedłożenia określonych dokumentów w wyznaczonym przez organ terminie obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżył T. S. zarzucając: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U.06.156.1118 z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie miała miejsce rozbudowa budynku mieszkalnego o niezależną część gospodarczą o wym. ok. 4,60 m x 9,41 m, pomimo, iż ze stanu faktycznego sprawy oraz ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż miało miejsce przeprowadzenie remontu istniejącego pomieszczenia gospodarczego, polegającego na wymianie pokrycia dachu oraz otynkowania ścian z bloczków betonowych, zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, VII SA/Wa 1819/10 II. naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 136 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. roku (Dz.U.00.98.1071 z późn. zm.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem T. S., organ I oraz II instancji dokonał błędnego ustalenia stanu faktycznego przyjmując, iż budynek gospodarczy został dobudowany do istniejącego już budynku mieszkalnego na podstawie zgłoszenia remontu, a powstały w ten sposób nowy budynek zajmuje powierzchnię większą niż wcześniej istniejące zabudowania, i że przylega bezpośrednio do budynku mieszkalnego. Zdaniem strony na terenie przedmiotowej nieruchomości istniał budynek gospodarczy w miejscu oraz o rozmiarach jak obecnie oraz że tenże budynek przylegał bezpośrednio do budynku mieszkalnego posadowionego na tej nieruchomości. Odnosząc się do twierdzenia organów, że skarżący nie spełnił nałożonego na niego przez organ I instancji obowiązku przedłożenia powyższych dokumentów, skarżący wyjaśnił, ze nie mógł tego uczynić, gdyż takimi dokumentami nigdy nie dysponował, bowiem nie przeprowadzał prac budowlanych w celu dobudowania do istniejącego budynku mieszkalnego części gospodarczej, a jedynie przeprowadził remont już istniejącego budynku gospodarczego. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonej decyzji można postawić zarzut naruszenia prawa, a w takim właśnie zakresie możliwa jest ich sądowa kontrola (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 80 kpa. W postępowaniu odwoławczym nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, które skarżący podniósł w toku postępowania przed organem I instancji jak i w odwołaniu od decyzji tego organu. Ponadto uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Zgodnie z jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jaką jest zasada prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w ten sposób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne, mające istotne VII SA/Wa 1819/10 znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Również zasada zupełności postępowania dowodowego zawarta art. 77 § 1 kpa nakłada na organ prowadzący postępowanie, obowiązek ustalenia prawdziwego stanu rzeczy na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Tylko w takiej sytuacji organy orzekające w sprawie mogą bowiem trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony. Na podstawie art. 80 kpa organ administracji publicznej zobowiązany jest zaś rozstrzygać w konkretnej sprawie w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Oznacza to, że jest on zobowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone i odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że powinien dowody te rozpatrzyć w ich wzajemnej łączności. Ponadto wskazać należy, iż w myśl art. 107 kpa decyzja administracyjna wydana przez organ powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, w którym organ powinien zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że w uzasadnieniu decyzji zarówno organu I jak i II instancji pominięto okoliczności faktyczne mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną rozpoznania niniejszej sprawy stanowią przepisy art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), Zgodnie z przepisem art. 48 ust.1, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 - ust.4 cyt. przepisu. Przepis art. 48 ust. 1 dotyczy wyłącznie tych obiektów, których budowa wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, bez względu na to, czy obiekt ten został już wybudowany, czy budowa jest w toku. W związku z powyższym, zauważyć należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2010r. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), wstrzymał roboty budowlane przy rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część gospodarczą o wym. 4,6 m X 9,41 m oraz nałożył na VII SA/Wa 1819/10 inwestora określone obowiązki stwierdzając w uzasadnieniu, że inwestor wykonał na podstawie zgłoszenia remontu nowy budynek gospodarczy o wymiarach ok. 4,60m x 9,41 m. Zdaniem organu, ponieważ budynek zajmuje powierzchnię większą niż wcześniej istniejąca komórka i przylega bezpośrednio do budynku mieszkalnego, to wyczerpuje to znamiona samowoli budowlanej. Tymczasem z akt sprawy wynika, że inwestor T. S. na działkach [...] i [...] we wsi K. w gminie S. wykonywał szereg inwestycji poczynając od budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na podstawie decyzji Wójta Gminy S. Nr [...] z dnia [...] lutego 2000r. W dniu [...] stycznia 2002r. Wójt Gminy S. na podstawie art. 28, art 33 ust.1, art. 34 ust.4 i art. 36 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie dla T. S. na remont budynku mieszkalnego jednorodzinnego na w/w działkach o nr [...] ,[...] .Zatwierdzony projekt dotyczył istniejącego na działce budynku mieszkalnego usytuowanego wzdłuż granicy z działką nr [...]. Z protokołu kontroli budowy z dnia 19 maja 2009r., znajdującej się w aktach sprawy (k.9) wynika, że organ kontrolował roboty budowlane związane z realizacją remontu budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą na podstawie w/w decyzji Wójta Gminy nr [...] z dnia [...] stycznia 2002r. Z protokołu kontroli obiektu wynika również, że przy tym budynku znajduje się część gospodarcza wyremontowana w roku 2001 r. Tę okoliczność organ odnotował w protokole kontroli, a strona potwierdziła na rozprawie informując, że nastąpiło to w roku 2001 na podstawie zgłoszenia dokonanego w dniu 30 lipca 2001 r. Z ustaleń tych wynika, że inwestor mógł dokonać remontu budynku gospodarczego o nieustalonym zakresie jeszcze przed rozpoczęciem remontu lub przebudową budynku mieszkalnego na podstawie decyzji Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2002r. Tymczasem organ wiąże to zdarzenie z rozbudową budynku mieszkalnego nie ustalając jednak kolejności wykonywania poszczególnych robót budowlanych i nie dokonując analizy ewentualnego zgłoszenia dokonanego przez stronę w dniu 30 lipca 2001 r. W tym miejscu zauważyć należy, że w/w decyzja mimo, że określała roboty budowlane jako remont to miała znamiona decyzji o pozwoleniu na budowę oraz że zatwierdzony tą decyzją projekt nie przewidywał robót budowlanych przy części gospodarczej. W niniejszej sprawie istnieją zatem wzajemnie wykluczające się oświadczenia co do daty dokonania remontu lub rozbudowy obu obiektów oraz co do okoliczności z tym związanych. Zdaniem Sądu, w sytuacji gdy organ administracji publicznej dysponuje sprzecznymi ze sobą zeznaniami stron i świadków, to nie może uchylić się od oceny wiarygodności tych dowodów, a tym samym i od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z 10 listopada 1988 r., III SA 579/88, niepublikowany). Wartość dowodowa oświadczeń obu stron o sprzecznych interesach jest jednakowo niepewna, wobec czego oświadczenie jednej strony nie może przemawiać za bezkrytycznym odrzuceniem przez organ oświadczenia strony przeciwnej. Skoro więc w postępowaniu przez organami administracji nie zostało wykazane w sposób nie budzący wątpliwości, że nie spełniona została hipoteza art. 48 prawa budowlanego, to uznać należało, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych bez pełnej prawidłowej oceny materiału dowodowego, a więc z naruszeniem art. 7, 77 i 80 Kpa, oraz że naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadła z oczywistym naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa budowlanego co było wynikiem naruszenia art. 7 i art. 77 w związku z art.80 Kpa . Organ administracyjny powinien podjąć wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i obowiązany jest prowadzić postępowanie w taki sposób, aby zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Zgodnie z ark 80 k.p.a. organ administracji ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Ujawnione naruszenie przepisów prawa procesowego wyżej omówionych mające istotny wpływ na wynik sprawy powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270). Na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 2-gim wyroku. VII SA/Wa 1819/10