IV SA/Gl 884/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego – pomocy pieniężnej na usuwanie skutków powodzi oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydana z upoważnienia Prezydenta Miasta G. na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 , art. 7, art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 36 pkt 1c, art. 40 ust. 2 i 3, art. 106 ust. 1 i 4, art. 109, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( tekst jednolity Dz. U. z 2009r. nr 175 poz. 1362 z późn. zm. ) oraz art. 104 k.p.a odmówiono M.Z. przyznania świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego na pokrycie wydatków powstałych w wyniku powodzi w maju 2010r. Jak wynikało z motywów przywołanej decyzji przyczyną odmowy wnioskowanego świadczenia był brak spełnienia niezbędnych do jego przyznania przesłanek. Zdaniem organu rodzina wnioskodawczyni posiadała własne zasoby finansowe wystarczające do pokrycia kosztów remontu zalanej piwnicy. Ustalono, iż wnioskodawczyni otrzymuje tytułem wynagrodzenia za prace kwotę [...] złotych, a jej mąż [...] zł, a na lokatach bankowych posiadają oni [...] $ USD i [...] Euro. Uznano, iż szacowany koszt składnika budowlanego koniecznego do usunięcia szkód powodziowych zgodnie z protokołem szkodowym to kwota [...], a więc wnioskodawczyni jest w stanie z posiadanych środków finansowych pokryć koszty remontu piwnicy. Powołano się jednocześnie na treść art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wskazującego, iż zasiłek celowy może być przyznany osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Przywołano nadto stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale 5 sędziów z dnia 19 stycznia 1998r. sygn. akt OKP 39/07 publ ONSA 1998/47, gdzie określono, iż powódź jest zdarzeniem losowym w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 6 i art. 40 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zarówno wtedy, gdy rozmiar powodzi kwalifikuje ją do uznania za klęskę żywiołową, jak i wówczas, gdy została uznana za taka klęskę. Jest zatem możliwe przyznanie zasiłku celowego w przypadku poniesienia strat z tytułu powodzi. Organ podniósł, iż zasiłek celowy może być przyznany niezależnie od dochodu osoby poszkodowanej, jednakże uprawnienia wynikające z przepisów o pomocy społecznej mają charakter subsydiarny, czyli uzupełniający własne środki, możliwości i uprawnienia osoby objętej systemem świadczeń pomocy społecznej. Zaznaczono, iż pomoc społeczna nie pokrywa wszystkich potrzeb osób wnioskujących o nią. Jest to bowiem po myśli art. 2 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej instytucja polityki społecznej państwa, mająca na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są oni w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Powalono się nadto na art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wskazując, iż pomoc społeczna powinna wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiać im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. W odwołaniu od przywołanej wyżej decyzji wnioskodawczyni, M.Z. wniosła o jej uchylenie i przyznanie jej świadczenia pieniężnego na pokrycie kosztów remontu pomieszczeń zalanych w wyniku powodzi w kwocie [...] zł. Zarzuciła organowi rażące naruszenie art. 40 ustawy o pomocy społecznej poprzez przyjęcie wymogu wykazania braku dostatecznych środków własnych, pomimo jednoznacznego brzmienia tego ustępu 3 przepisu określającego, iż zasiłek celowy, o którym mowa w ustępie 1 i 2 może być przyznany niezależnie od dochodu. Zarzuciła nadto naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez przyjęcie za merytoryczną postawę rozstrzygnięcia wytycznych zawartych w okólniku Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z dnia 30 kwietnia 2010r. W uzasadnieniu złożonego odwołania wskazano, iż regulacja zawarta w art. 40 ustawy o pomocy społecznej określa jednoznacznie, iż ustawodawca uniezależnił możliwość uzyskania uprawnienia do zasiłku celowego od możliwości finansowych uprawnionego. Zdaniem odwołującej badanie jej stanu finansowego było przeto bezprzedmiotowe, zaś oparcie decyzji o ustalony stan majątkowy, wadliwe. W opinii odwołującej jedyną przesłanką przyznania dotacji celowej, o której mowa w art. 40 ustawy o pomocy społecznej jest poniesienie strat w wyniku klęski żywiołowej. Odnosząc się do zawartych w aktach jej sprawy wytycznych Ministra Spraw Wewnętrznych o nazwie "Zasady udzielania pomocy finansowej z budżetu państwa dla osób i rodzin poszkodowanych w wyniku katastrof naturalnych" odwołująca stwierdziła, iż pozostają one w sprzeczności z ustawą o pomocy społecznej, bowiem wskazują, iż pomoc finansowa dla osób poszkodowanych przeznaczona ma być dla osób, które nie mogą zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych w oparciu o posiadane środki własne, przy jednoczesnym odwołaniu się do treści art. 40 ustawy o pomocy społecznej. Powołano się nadto w odwołaniu na treść oficjalnej strony internetowej Ministra Spraw Wewnętrznych, gdzie określone zostały zasady przyznawania zasiłków celowych dla powodzian. Na poczet remontu zalanych pomieszczeń miały być zgodnie z nimi przyznawane kwoty od 20 do 100 tysięcy złotych bez względu na osiągane przez poszkodowanego dochody. Odwołująca uznała, iż organ niesłusznie zastosował w jej sprawie reguły i procedurę właściwą dla uzyskania doraźnej, niezwłocznej pomocy tj. zakupu leków, żywności itp., co świadczy o sprzeczności z art. 40 ustawy o pomocy społecznej. Wskutek wniesionego odwołania sprawa rozpatrzona została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., które działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach wskazanej decyzji, po przedstawieniu treści uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia oraz stanu faktycznego sprawy organ odniósł się do argumentów odwołania. Przywołując treść art. 40 ust. 1-3 ustawy o pomocy społecznej wskazał, iż zasiłek celowy może być przyznany osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, a także w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej niezależnie od dochodu tych podmiotów. Odwołano się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Wojewódzkiego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2005r. sygn. akt I SA/Wa 1298/04 publ. W LEX nr 191791, gdzie uznano, iż zasiłek celowy przyznany na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej ma charakter pomocy doraźnej ukierunkowanej na konkretny cel- stratę, która musi zostać szczegółowo wykazana przez wnioskodawcę. Zwrócono nadto uwagę, iż ocenę okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia, jak i samo jego przyznanie, a także określenie wysokości tego świadczenia pozostawiono swobodnej ocenie organu. Kolegium podkreśliło, iż organ rozpatrujący sprawę zasiłku celowego na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej musi mieć na uwadze jej art. 2 ust. 1, zgodnie z którym pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, a także art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wskazując, iż pomoc społeczna powinna wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiać im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Reasumując przyjęto, iż pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo, w sytuacjach, w których rodzina nie jest w stanie podołać okolicznościom życiowym. Organ odwoławczy zauważył, że w rezerwie celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych przewidziane są środki finansowe na wypłatę zasiłków celowych dla osób i rodzin poszkodowanych w wyniku katastrof naturalnych, a kwota zasiłków przyznawana tym podmiotom nie powinna przekraczać 6 tysięcy złotych. Wskazano na pismo nr BUSKŻ.5941-3-1/10 z dnia 30 kwietnia 2010r. Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdzające, iż kwota ta przeznaczona jest na pomoc dla osób lub rodzin, które poniosły straty w gospodarstwach domowych (budynkach mieszkalnych, podstawowym wyposażeniu gospodarstw domowych) i znalazły się w szczególnie trudnej sytuacji, w której nie mogą zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych w oparciu o posiadane środki własne. Powołano się nadto na wskazania zawarte w piśmie nr SKK-1744/2010 z dnia 27 maja 2010r. Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji dotyczące wysokości pomocy finansowej przeznaczonej na remont albo odbudowę budynku mieszkalnego, który uległ zniszczeniu w związku z powodzią z maja 2010r. i ustalające wysokość zasiłku do kwoty 20 tysięcy złotych, gdy uprawniony rezygnuje z wyceny kosztów remontu i od 20 do 100 tysięcy złotych w przypadku, gdy niezbędna jest wcześniejsza wycena kosztów remontu lub odbudowy. Kolegium stwierdziło , iż pomoc przyznawana w związku z powodzią przysługuje uprawnionym podmiotom w różnych wysokościach, w zależności od celów , na jaki ma być przeznaczona, przy czym Kolegium nie jest związane zasadami przyznawania pomocy określonymi w przywołanych wyżej pismach. Odnosząc się do interpretacji art. 40 ustawy o pomocy społecznej dokonanej w odwołaniu Kolegium przyznało, iż zasiłek celowy, o którym mowa w tym przepisie może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Powtórzono jednakże, iż organ rozpatrujący sprawę zasiłku celowego na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej musi mieć na uwadze jej art. 2 ust. 1, zgodnie z którym pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, a także art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wskazując, iż pomoc społeczna powinna wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiać im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Dodatkowo wskazano, iż załatwiając sprawę organ powinien kierować się interesem obywatela, interesem społecznym oraz własnymi środkami. Uznanie nie pozwala bowiem organowi na dowolność w rozstrzygnięciu sprawy ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Musi zatem ocenić realistycznie, czy zaspokojenie potrzeby bytowej, której sfinansowania żąda wnioskodawca jest w świetle jego sytuacji życiowej rzeczywiście niezbędne oraz czy bez uszczerbku dla zaspokajania innych niezbędnych potrzeb sfinansowanie to może nastąpić ze środków własnych wnioskodawcy. Oceniając ustalony stan faktyczny sprawy Kolegium podniosło, iż odwołująca z posiadanych środków własnych może zaspokoić zgłoszoną potrzebę remontu piwnicy we własnym zakresie. Koszt remontu zalanej piwnicy wyceniono na kwotę [...] zł. Organ przedstawił analizę budżetu domowego odwołującej i wskazał, iż rodzina uzyskuje miesięczny dochód w wysokości [...] zł, a jej wydatki miesięczne wynoszą [...] zł. Jednakże strona ma zgromadzone na koncie bankowym środki w wysokości [...] $ USD i [...] Euro, które wystarczą na usunięcie szkód spowodowanych przez powódź we własnym zakresie i to bez uszczerbku dla zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Konkludując, organ odwoławczy stwierdził, iż zaskarżone orzeczenie zasługuje na utrzymanie w mocy. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to art. 40 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną interpretację i powiązanie tej normy z jej art. 2 ust. 1. Zarzucono nadto naruszenie norm prawa procesowego, a to art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia informacji udzielanych powszechnie przez naczelny organ administracji państwowej, a to Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie zasad przyznawania świadczeń na usunięcie skutków powodzi, błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, iż skarżąca posiada środki własne pozwalające na usunięcie skutków powodzi we własnym zakresie. W oparciu o postawione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. Uzasadniając zaprezentowane stanowiska skarżąca, tak jak w dowołaniu od decyzji organu I instancji stwierdziła, iż zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej może być przyznany niezależnie od dochodu. Jej zdaniem ustawodawca wyraźnie wyłączył to świadczenie przeznaczone na likwidacje skutków zdarzeń losowych z ogólnych zasad przyznawania świadczeń. Powołano się nadto na wytyczne Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przedstawione na stronach internetowych Ministerstwa stwierdzając, iż organy I i II instancji orzekające w sprawie naruszyły zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa. Z wytycznych tych wynikało bowiem, w opinii skarżącej, iż przyznawanie zasiłków z tytułu szkód poniesionych w związku z powodzią powinny obowiązywać inne zasady, niż przy przyznawaniu zasiłków celowych. Przy prawidłowym zabezpieczeniu przeciwpowodziowym opady deszczu w mieście nie powinny bowiem wywołać jakichkolwiek szkód. W dalszej treści uzasadnienia skargi zawarto polemikę z celowością działania organów administracji stosującym kryterium trudnej sytuacji materialnej przy przyznawaniu świadczeń dla powodzian. Zdaniem skarżącej środki, jakie wydatkował organ na ustalenie wysokości szkody, przy jednoczesnym uzależnieniu w późniejszej fazie działania przyznania świadczenia od sytuacji majątkowej wnioskodawcy powoduje zbędne wydawanie kosztów ze środków publicznych. Zauważono nadto, iż założenie kryterium majątkowego, jako warunku przyznania świadczenia na usunięcie skutków powodzi dla właścicieli nieruchomości spowoduje, iż nikt nie otrzyma świadczenia, bowiem posiadany majątek w postaci budynku mieszkalnego uniemożliwi przyznanie uprawnienia. Stwierdzono, iż koszty funkcjonowania aparatu urzędniczego w zakresie zwalczania skutków powodzi pochłonęły środki przeznaczone na faktyczną pomoc powodzianom. Zauważono nadto, iż organ odwoławczy nie ustalił stanu faktycznego na dzień orzekania, do czego zobowiązany jest na mocy art. 7 k.p.a. bowiem ustalenia w zakresie posiadanych przez skarżącą na koncie bankowym środków dokonane zostały na etapie postępowania przed organami I instancji. Kwoty oszczędności, wobec znacznych zobowiązań kredytowych skarżącej są natomiast uszczuplane na bieżące potrzeby i obecnie wynoszą [...] USD W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie przedstawiając argumentację tożsamą z prezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do twierdzeń skarżącej, iż jej środki ulokowane na koncie bankowym SA uszczuplane i obecnie wynoszą [...] USD organ zauważył, iż nawet w tym stanie rzeczy strona dysponuje środkami finansowymi na pokrycie szkód wyrządzonych przez powódź. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie wskazać trzeba, że po myśli art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Z brzmienia art. 145 §1 p.p.s.a. wynika, że zaskarżony akt lub działanie organu administracji mogą ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie natomiast z treścią art. 134 §1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Badając zaskarżoną decyzję z uwzględnieniem powyższych wskazań uznano, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zwrócić należy przede wszystkim uwagę, iż finansowe wsparcie, którego przyznania domagała się skarżąca nie jest skierowane bezwzględnie do wszystkich osób, które doznały uszczerbku w wyniku zdarzeń losowych. Adresatem żądanej przez nią pomocy jest natomiast określony ustawą z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2009r. nr 175 poz. 1362 z późn. zm.) krąg podmiotów, a więc podmiotów znajdujących się w trudnych sytuacjach życiowych, w tym także w sytuacjach wynikłych ze zdarzeń losowych, czy klęsk żywiołowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Nadto, co uznać trzeba także za istotne, celem tego wsparcie nie jest pełna rekompensata z tytułu trudności życiowych, czy poniesionych strat lecz wyłącznie umożliwienie zaspokojenia niezbędnych potrzeb i powrotu do życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Udzielane w ramach pomocy społecznej wsparcie ma charakter pomocniczy, co oznacza, iż tylko uzupełnia środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej i łączyć się musi z współdziałaniem z jej strony, zmierzającym do przezwyciężenia powstałych trudności życiowych. Osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swych problemów, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać, pomoc społeczna może zostać jej przyznana. Nie można przeto zgodzić się ze skarżącą, która utożsamiała swoje żądanie z obowiązkiem pełnego pokrycia przez organ poniesionej przez nią z tytułu powodzi szkody. Regulacja prawna związana z udzielaniem pomocy osobom w trudnych sytuacjach życiowych, a w tym także osobom, które poniosły straty w wyniku zdarzeń losowych, czy klęski żywiołowej lub ekologicznej zawarta została w ustawie o pomocy społecznej, co nie pozwala na interpretowanie poszczególnych, określonych w niej rodzajów form pomocy bez zwrócenia uwagi na zasadnicze cele tego aktu prawnego. Tak też, mimo, iż stosownie do treści art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy na pokrycie strat losowych czy też związanych z klęską żywiołową lub ekologiczną może zostać przyznany przez organy pomocy społecznej niezależnie od dochodu, to jednak sytuacja majątkowa wnioskodawcy odgrywa istotne znaczenia dla załatwienia sprawy. Ustalenia związane z sytuacją majątkową i życiową wnioskodawcy pozwalają bowiem sprawdzić, czy jest dopuszczalna interwencja ze strony państwa. W sytuacji, gdy osoba lub rodzina wnioskująca o przyznanie pomocy w formie określonej w art. 40 ust. 1 lub 2 ustawy o pomocy społecznej posiadałaby możliwości samodzielnego przezwyciężenia trudności życiowych interwencja taka stanowiłaby o przekroczeniu uprawnień organów pomocy społecznej, a tym samym naruszenie zasady praworządności. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), co w kontrolowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawie oznacza, iż był zobligowany do sprawdzenia sytuacji majątkowej skarżącej. Reasumując, w ocenie Sądu, organy administracji dokonały zasadnych i prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie sytuacji finansowej skarżącej i jej rodziny i na ich podstawie wydały słuszne rozstrzygnięcie mieszczące się w granicach uznania administracyjnego. Skarżąca wnioskująca o przyznanie pomocy ze środków przeznaczonych dla osób i rodzin zobligowana była w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swych problemów, co wydaje się w pełni możliwe, biorąc pod uwagę jej sytuację życiową i finansową. Jako niezasadny uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzut braku ponownego ustalenia stanu faktycznego na etapie organu II instancji, gdyż zmniejszenie stanu oszczędności skarżącej do [...] USD, jak stwierdzono w skardze, nie mogłoby mieć wpływu na treść zaskarżonej decyzji, a tylko takie uchybienie natury procesowej pozwala po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a na uwzględnienie skargi. Odnosząc się natomiast do twierdzeń skargi o nieuwzględnieniu przez organ wytycznych i pism pochodzących z Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji zważyć należy ponownie wskazując na treść zasady praworządności, iż organy administracji zobligowane są do działania na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązujących, do których nie należą ani wytyczne ani też inne pisma i wskazania pochodzące od organów wykonawczych. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności sprawy - zdaniem Sądu - skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana w wyniku właściwej oceny materiałów sprawy i prawidłowych rozważań prawnych. Z tych względów orzeczono jak w sentencji stosując art. 151 p.p.s.a. [pic][pic]