V SA/Wa 2092/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Protokolant ref. staż. - Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2011r. sprawy ze skargi A. P. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. stwierdza, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Orzeczeniem z dnia [...] maja 2010 r. wydanym w sprawie [...] Główna Komisja Orzekająca w sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych po rozpatrzeniu odwołania Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych od orzeczenia Regionalnej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. [...]: 1) uchyliła zaskarżone orzeczenie w zakresie odstąpienia od wymierzenia kary A. P.; 2) na podstawie art. 35 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych wymierzyła obwinionemu A. P. karę upomnienia; 3) w pozostałym zakresie utrzymała w mocy orzeczenie wydane przez organ I instancji. Swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy oparł na następujących ustaleniach i rozważaniach: Sprawa naruszenia dyscypliny finansów publicznych przez A. P. oraz M. U. wpłynęła do Głównej Komisji Orzekającej po raz drugi. Pierwotnie organ orzekający w I instancji uniewinnił obie w/w osoby od zarzutu naruszenia dyscypliny finansów publicznych polegającego na przekroczeniu upoważnienia do dokonania wydatku w kwocie 10 000 zł na rzecz spółki z o.o. "[...]" w [...] z tytułu dofinansowania zakupu samochodu do przewozu osób niepełnosprawnych dla Brzeskiego Stowarzyszenia Chorych na SM. W uzasadnieniu tego orzeczenia uznano, że A. P. jako Wójt Gminy miał prawo dokonać wydatku, jak również że zapłata stanowiła realizację zobowiązania wynikającego z umowy zawartej w dniu 2 listopada 2006 r. o współfinansowanie zakupu samochodu o którym wyżej mowa. Podkreślono jednocześnie, że odmowa zapłaty mogła skutkować powstaniem strat dla samorządu. Główna Komisja Orzekająca za bezsporny uznała fakt, iż A. P. – Wójt Gminy [...] jak i M. U. – Skarbnik dokonali przekazu środków pieniężnych w wysokości 10 000 zł jako wykonanie zobowiązania wynikającego z wcześniej zawartej umowy o dofinansowanie zakupu samochodu przeznaczonego do przewozu osób niepełnosprawnych. Zapłaty dokonano przy tym z paragrafu przeznaczonego na zakup materiałów i wyposażenia, podczas gdy w planie finansowym gmina nie posiadała środków w grupie wydatków majątkowych lecz tylko w wydatkach bieżących. W tej sytuacji Główna Komisja Orzekająca uznała, że zarówno A. P. jak i M. U. przekroczyli upoważnienie do dokonania wydatków gdyż zgodnie z treścią art. 35 ust. 2 ustawy o finansach publicznych jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków, a wydatek związany ze współfinansowaniem zakupu samochodu nie może być zaliczany do wydatków bieżących lecz do wydatków majątkowych. Mając jednak na względzie treść art. 146 ust 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych sprawę przekazano do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy tenże organ (orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2009 r.) uznał A. P. i M. U. za winnych naruszenia dyscypliny finansów publicznych polegającego na przekroczeniu upoważnienia do dokonania wydatku w kwocie 10 000 zł. Jednocześnie orzekł o odstąpieniu od wymierzenia kary obojgu obwinionym uznając, że nie byli oni dotychczas karani za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Organ wskazał również, że przedmiotowy przypadek zasługuje na szczególne potraktowanie ze względu na to, że [...] Stowarzyszenie Chorych na SM jest jedynym stowarzyszeniem zajmującym się pomocą osobom niepełnosprawnym dotkniętym tą chorobą oraz dlatego, że wydatek ten stanowi niewielka kwotę. Ponadto uznano, że samo postępowanie wytworzy w obwinionych przekonanie, że naruszenie porządku prawnego spotka się z odpowiednią reakcją oraz, że spełni rolę prewencyjną. Od powyższego orzeczenia odwołanie złożył Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych który podkreślił, że wydatkowana kwota stanowiła 72% planu we właściwym rozdziale budżetowym. Ponadto argument, że jest to przypadek zasługujący na szczególne uwzględnienie jest oderwany od materiału dowodowego którego przedmiotem nie było wartościowanie zadań realizowanych przez gminę. Zdaniem Rzecznika ocenie podlegać powinna działalność władz gminy ale w kontekście jej zgodności z prawem. W jego ocenie zarówno A. P. jak i M. U. powinni zostać ukarani karą upomnienia. Rozpoznając powyższe odwołanie Główna Komisja Orzekająca uznała, że okoliczności popełnienia czynu oraz wina obojga obwinionych nie budzą wątpliwości. Stanęła jednakże na stanowisku, że uzasadnione jest odstąpienie od ukarania jedynie M. U. pełniącej wówczas funkcje skarbnika. Inaczej jednak powinno być ocenione (zdaniem organu odwoławczego) zachowanie A. P. na którym jako na kierowniku jednostki ciążyła odpowiedzialność za całokształt gospodarki finansowej. Jego podpis oznaczał bowiem w istocie ostateczne zatwierdzenie wydatku, a faktyczne przekazanie środków stanowiło przekroczenie upoważnienia do dokonania wydatku albowiem plan finansowy gminy w tym rozdziale klasyfikacji budżetowej przewidywał jedynie środki na zakup materiałów i wyposażenia oraz usług zdrowotnych. Plan nie przewidywał natomiast wydatków w formie dotacji dla stowarzyszeń ani wydatków na zakupy inwestycyjne. Zdaniem organu odwoławczego w zaistniałej sytuacji organ mógł postąpić dwojako tzn. 1) podpisać umowę ze stowarzyszeniem na przewóz osób chorych pokrywając koszty przewozu w tym koszt amortyzacji samochodu stanowiącego własność stowarzyszenia, przy czym wydatek nie powinien być sfinansowany ani z par. 4210 ani z par. 4280 które były wyszczególnione w planie. Należało jednak podjąć działania w kierunku zmian w paragrafach budżetowych i ująć środki w paragrafie przewidzianym dla udzielenia dotacji stowarzyszeniom. 2) dokonać zmian w planie tak aby środki ujęte zostały w paragrafie przewidzianym na finansowanie zakupów inwestycyjnych i uznać, że jest to zakup wspólny stowarzyszenia i samorządu. W tym wypadku konieczne jednak byłoby ujęcie współwłasności samochodu w księgach ewidencyjnych gminy oraz dopilnowanie aby w dowodzie rejestracyjnym pojazdu gmina występowała jako współwłaściciel. Poza tym wówczas należałoby spisać umowę regulującą zasady korzystania z samochodu, udział w kosztach jego eksploatacji itp. Żadna z wyżej opisanych sytuacji nie miała jednak miejsca w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy nie podzielił również przekonania organu I instancji co do pozytywnego wpływu na obwinionego samego postępowania w sprawie. Przeczy temu stanowisko A. P., który stwierdził, że ponownie postąpiłby tak samo. Rozstrzygnięcie Głównej Komisji Orzekającej zaskarżył A. P. podnosząc zarzut: 1) nie uwzględnienia przez organ orzekający zarówno I jak i II instancji przy merytorycznej ocenie zabranego w sprawie materiału dowodowego tych aspektów, które zdaniem skarżącego stanowią, iż w przedmiotowej sprawie wystąpiła ujemna przesłanka procesowa określona w art. 28 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych kwalifikowana zarówno w doktrynie jak i w piśmiennictwie jako czyn o znikomej szkodliwości dla finansów publicznych. 2) Niewłaściwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego przez przyjęcie, że skarżący spowodował wydatek środków budżetowych bez upoważnienia organu stanowiącego gminy. W tym zakresie zabrany materiał dowodowy wskazuje, że skarżący jako organ wykonawczy gminy miał stosowne umocowanie prawne do dokonania spornego wydatku. Jednak na skutek nieprawidłowości w zakresie jego zakwalifikowania i zaksięgowania przez skarbnika gminy i jednocześnie główną księgową M. U. zaistniała sytuacja w której zdecydowano o postawieniu skarżącego pod zarzutem naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Skarżący podkreślił że w I instancji zarówno w jego przypadku jak i w przypadku M. U. odstąpiono od wymierzenia kary. Organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie podjęte wobec M. U. w zakresie odstąpienia od wymierzenia jej kary, natomiast w tym samym stanie faktycznym i prawnym zastosował wobec skarżącego inną miarę, która spowodowała wydanie orzeczenia o ukaraniu go karą upomnienia. Podnosząc powyższe zarzuty autor skargi wniósł o "zmianę zaskarżonego orzeczenia i wydanie przez sąd wyroku uniewinniającego " W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Sąd zważył co następuje: Ustalenia faktyczne poczynione w sprawie są w ocenie sądu niesporne. W tej materii należy więc podzielić stanowisko organu odwoławczego. Istotą tych ustaleń jest zasadne stwierdzenie, że skarżący jako kierownik jednostki ponosi odpowiedzialność za całokształt jej gospodarki finansowej. Odpowiedzialność ta spada jednak również na głównego księgowego, który pełnił wówczas funkcję skarbnika. Organ słusznie podkreślił, że jego podpis nie oznaczał dyspozycji do zapłaty należności. Złożenie tego podpisu oznaczało jednak, że główny księgowy (M. U.) nie zgłaszała zastrzeżeń do operacji związanej z umową z dnia [...] listopada 2006 r. W aktach sprawy brak jest bowiem dowodów przemawiających za tym, że główna księgowa poinformowała Wójta (skarżącego) o nieprawidłowości, która powstała w następstwie realizacji zobowiązania objętego w/w umową. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy zasadnie uznał, że M. U. dokonała wydatku wspólnie z A. P. albowiem wspólnie z nim zatwierdziła jego dokonanie. Powstaje jednak pytanie czy stopień odpowiedzialności obu w/w/ osób powinien być zróżnicowany – tak jak chce tego Główna Komisja Orzekająca i to tylko dlatego że skarżący będąc wówczas Wójtem ponosi odpowiedzialność za całokształt gospodarki finansowej jako kierownik jednostki. Odpowiedź na powyższe pytanie musi być jednak poprzedzona kilkoma uwagami natury ogólnej oraz analizą przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. nr 14/2005 poz. 114 ze zm.) zwanej dalej ustawą. Otóż niewątpliwie Wójt gminy jako organ wykonawczy podejmuje określone decyzje bądź samodzielnie bądź we współdziałaniami z określonymi podmiotami. Kompetencje oraz rola głównej księgowej będącej w omawianym przypadku skarbnikiem gminy są niezwykle istotne gdy chodzi o gospodarkę finansami. Kierownik jednostki ma prawo zakładać, że główna księgowa w zakresie przysługujących jej uprawnień działa w granicach prawa i w oparciu o obowiązujące ją przepisy. To założenie wiąże się z zasadą zaufania do podległych pracowników, zwłaszcza tych którzy zajmują kluczowe stanowiska wiążące się z koniecznością posiadania określonej wiedzy oraz kompetencji. W ocenie sądu powyższe oznacza, iż odpowiedzialność skarżącego oraz M. U. nie powinna być różnicowana gdy chodzi o konsekwencje wynikające z ewidentnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych z jakim mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. W tym miejscu godzi się nie przypomnieć treść art. 33 ustawy z dnia 27 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Stanowi on że: 1) Organ orzekający w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych wymierza karę według swego uznania w granicach określonych w ustawie uwzględniając skutki i stopień szkodliwości naruszenia dyscypliny finansów publicznych, stopień winy, jak również cele kary w zakresie społecznego oddziaływania oraz cele zapobiegawcze i dyscyplinujące które ma osiągnąć w stosunku do ukaranego. 2) Wymierzając karę organ orzekający uwzględnia motywy i sposób działania, okoliczności działania lub zaniechania, jak również właściwości warunki osobiste osoby odpowiedzialnej za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, jej doświadczenie zawodowe, sposób wywiązywania się z obowiązków służbowych oraz zachowanie po naruszeniu dyscypliny finansów publicznych. 3) Okoliczności wpływające na wymiar kary uwzględnia się tylko co do osoby której dotyczą. Artykuł 31 ust. 1 ustawy wskazuje na rodzaj kar za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Jedną z nich jest upomnienie (pkt 1). Ustawodawca wskazał jednak, iż karę tego rodzaju wymierza się w przypadku naruszenia dyscypliny finansów publicznych popełnionego nieumyślnie lub w przypadku gdy stopień szkodliwości naruszenia dyscypliny finansów publicznych nie jest znaczny (art. 35 ustawy). Jednakże w przypadkach zasługujących na szczególne uwzględnienie można biorąc pod uwagę rodzaj i okoliczności naruszenia dyscypliny finansów publicznych lub właściwości i warunki osobiste sprawcy naruszenia wymierzyć karę łagodniejszego rodzaju a nawet odstąpić od jej wymierzenia (art. 36 ust. 1 ustawy). Organ I instancji uznał, że z instytucji odstąpienia od wymierzenia kary należy skorzystać w stosunku do obu obwinionych, zaś organ odwoławczy że tylko wobec jednego z nich (głównej księgowej). Nie budzi wątpliwości że oba w/w rozstrzygnięcia były prawnie dopuszczalne jako że orzekanie o karach, względnie też o odstąpieniu od ich wymierzania (w oparciu o przepisy w/w ustawy wiąże się z tzw. uznaniem administracyjnym). Rozstrzygnięcia podejmowanego w ramach owego uznania pozostają jednak pod kontrolą sądu, jednakże zakres tej kontroli jest ograniczony. Sąd bada bowiem zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia nie wnikając w jego celowość. Stąd też sądowa kontrola takich rozstrzygnięć zmierza do ustalenia czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było jego wydanie, czy organ wydając rozstrzygnięcie nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił je dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami tzn. tak że nie można postawić mu zarzutu dowolności. W takim przypadku badaniu podlega to czy przy podjęciu rozstrzygnięcia spełniona została powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony, a nadto czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa (art. 7 kpa). Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, iż rozstrzygnięcie organu odwoławczego w części dotyczącej wymierzenia kary upomnienia jedynie skarżącemu nie zostało uzasadnione w sposób przekonywujący. Wywołuje ono wątpliwości także co do tego czy obie osoby uznane za obwinione zostały potraktowane zgodnie z w/w zasadą równości wobec prawa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę powyższe uwarunkowania. Podstawą rozstrzygnięcia sądu jest art.145 § 1 pkt 1 lit.a i e p.p.s.a.