VII SA/Wa 1851/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala VII SA/Wa 1851/10 UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją [...] z dnia [...] lutego 2010 r. na podstawie art. 104 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej kpa) oraz art. 81 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] znak: [...] z dnia [...] lipca 2005 r., umorzył postępowanie wszczęte z wniosku ww. osób. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] zatwierdził projekt zamienny dotyczące rozbudowy pawilonu handlowego z nadbudową części mieszkalnej budynku przy ul. [...] w [...] i udzielił J. B. pozwolenia na wznowienie i dokończenie robót przy budowie tego pawilonu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wskazał, że analizując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. określił na mapie położenie działek wnioskujących i ustalił, że z wyjątkiem działki S. W. nie znajdują się one w strefie oddziaływania obiektu. Dlatego też, na mocy art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego tylko S. W. przysługiwał przymiot strony i uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]. W związku z tym, że zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. wniosły osoby nie będące stroną w sprawie, umorzył on wszczęte postępowanie, jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 105 § 1 kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak: [...] z dnia 29 lipca 2010 r. działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzja [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r., została wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ, po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 13 sierpnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 2095/08 uchylającego decyzję odmawiającą wnioskodawcom przyznania przymiotu strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]. Organ szczebla wojewódzkiego ponownie rozpatrując sprawę był zatem związany wskazaniami i oceną prawną zawartymi w ww. wyroku Sądu. Sąd wskazał, że w każdym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę jak i pozwolenia na wznowienie robót po zatwierdzeniu projektu zamiennego organ powinien z urzędu dokonywać niezbędnych ustaleń w oparciu o kryteria wskazane w art. 5 Prawa budowlanego, czy też w oparciu o przepisy szczególne w celu ustalenia kręgu podmiotów, które mogą być w rozumieniu ww. przepisów osobami trzecimi, mającymi uzasadnione interesy, które podlegają ochronie. Nie można, zdaniem Sądu, przesądzać o braku interesu prawnego wnioskodawców w tej sprawie, nie odwołując się do odpowiednich przepisów prawa materialnego, które stanowią źródło tych interesów a co za tym idzie nie można się wyłącznie opierać na analizie przepisu art. 28 Prawa budowlanego. Sąd zauważył, że wnioskodawcy w toku całego postępowania wskazali na naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zaś organy w ogóle nie ustosunkowały się do wskazanych przepisów i błędnie stwierdziły, że uciążliwości wskazywane przez sąsiadów uzasadniają jedynie interes faktyczny, zaś same hałasy związane są z prowadzoną działalnością, a ich niedopuszczalna immisja leży w kompetencji innych niż organ nadzoru budowlanego organów. Jednocześnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że źródłem interesu prawnego jest także prawo własności nieruchomości i ochrona tego prawa przewidziana w art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm., zwanej dalej kc). Prawo własności obejmuje między innymi uprawnienie do niezakłóconego przez osoby trzecie korzystania z przedmiotu własności. Działania, które by zakłócały ponad przeciętną miarę korzystanie z nieruchomości, podejmowane przez właścicieli nieruchomości sąsiednich, stanowią ingerencję w prawo własności. W świetle powyższego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że właściciele działek położonych w sąsiedztwie działki, na której znajduje się budynek, w którym prowadzona jest działalność uciążliwa dla działek sąsiednich, posiadają legitymację procesową, w myśl art. 28 kpa, do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] znak: [...] z dnia [...] lipca 2005 r. Zaznaczył, że przez sąsiedztwo nie należy rozumieć wyłącznie tzw. bezpośredniego sąsiedztwa polegającego na wspólnej granicy działek ewidencyjnych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. B., który wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucił jej błędną wykładnię przepisu § 323 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. Nr 75, poz. 690). Jak również naruszenie art. 6, 16, 80 kpa, a także art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Skarżący podniósł tez że organ odwoławczy przekroczył kompetencje poprze rozstrzyganie w sferze stosunków cywilnoprawnych skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną – J. K. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podnosząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ppsa). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...], którą uchylono i przekazano do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. znak: [...], którą umorzono postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]z dnia [...] lipca 2005 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt zamienny i udzielającej J. B. pozwolenia na wznowienie i dokończenie robót przy rozbudowie budynku handlowego z nadbudową części mieszkalnej. Skarga jest niezasadna, bowiem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uchylił decyzję organu pierwszej instancji, w związku z naruszeniem art. 153 ppsa. Należy zauważyć, że zgodnie z treścią tego artykułu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd lub organ, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy (wyrok Sądu Najwyższego z 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, OSNAPiUS 1999, nr 1, poz. 2). Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji państwowej zarówno, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach. Nawet w wypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 7 grudnia 1999 r., I SA 1089/99, niepubl.). Naruszenie przez organ administracji postanowień komentowanego przepisu powoduje konieczność uchylenia takiej decyzji. Bez ścisłego stosowania przepisu art. 153 ppsa trudno byłoby bowiem zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji (por. wyrok NSA z 21 października 1999 r., IV SA 1681/97 niepubl.). W niniejszej sprawie zaistniała w/w sytuacja. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 2095/08 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak: [...] z dnia [...] października 2008 r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r. umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] znak: [...] z dnia [...] lipca 2005 r. Wydana w niniejszym postępowaniu decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. dotyczyła rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] znak: [...] z dnia [...] lipca 2005 r., a więc dotyczyła tej samej sprawy administracyjnej co decyzje uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2009 r. W uzasadnieniu w/w wyroku z dnia 13 sierpnia 2009 r. Sąd stwierdził, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W każdym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, jak i pozwolenia na wznowienie robót po zatwierdzeniu projektu zamiennego, organ powinien z urzędu, dokonywać niezbędnych ustaleń w oparciu o kryteria wskazane w art. 5 Prawa budowlanego, czy też w oparciu o przepisy szczególne w celu ustalenia kręgu podmiotów, które mogą być w rozumieniu ww. przepisów osobami trzecimi, mającymi uzasadnione interesy, które podlegają ochronie. Nie można przesądzać o braku interesu prawnego skarżących w tej sprawie, nie odwołując się do odpowiednich przepisów prawa materialnego, które stanowią źródło tych interesów a co za tym idzie nie można się wyłącznie opierać na analizie przepisu art. 28 kpa. Sąd podkreślił, że skarżący w toku całego postępowania wskazywali na naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie tj.: § 323 ust. 1, który stanowi, iż budynek i urządzenia z nim związane powinny być zaprojektowane i wykonane w taki sposób aby poziom hałasu na który będą narażeni użytkownicy lub ludzie znajdujący się w ich sąsiedztwie nie stanowił zagrożenia dla ich zdrowia a także umożliwiał im pracę odpoczynek i sen w zadawalających warunkach oraz § 324 zgodnie z brzmieniem którego- budynek w którym ze względu na prowadzoną w nim działalność lub sposób eksploatacji mogą powstać uciążliwe dla otoczenia hałasy lub drgania " należy kształtować tak aby poziom hałasów i drgań przenikających z pomieszczeń tego budynku nie przekraczał wartości dopuszczalnych określonych w przepisach odrębnych dotyczących ochrony środowiska. Jednocześnie Sąd przywołał wyrok Sądu Najwyższego z dnia [...] lutego 2004 r., sygnatura akt [...], w którym wypowiedziano pogląd, iż decyzja administracyjna określająca sposób korzystania z budynku znajdującego się na nieruchomości, z której pochodzą immisje, nie wyłącza automatycznie możliwości dokonania ocen i ustaleń, czy sposób wynikający z decyzji nie zakłóca korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą z art.144 kc (poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich - art. 5 ust 1 pkt 9). Ponownie rozpoznając sprawę przed wydaniem decyzji z dnia z dnia [...] lutego 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił wnioskodawców – [...] - jedynie pod kątem posiadania przez nich przymiotu strony wynikającego z przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ pierwszej instancji wskazał, że z położenia działek wnioskujących ustalono, że z wyjątkiem S. W., nie znajdują się one w strefie oddziaływania obiektu, a co za tym idzie osoby te nie mają interesu prawnego, w związku z tym nie mają przymiotu stron, a tym samym legitymacji procesowej do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005 r. Wskazać trzeba, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję z dnia z dnia [...] lutego 2010 r., w ogóle nie uwzględnił oceny prawnej wyrażonej przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 sierpnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 2095/08. Stanowi to ewidentne naruszenie art. 153 ppsa. Zatem decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak: [...] z dnia [...] lipca 2010 r. uchylająca decyzję z dnia [...] lutego 2010 r., i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji była prawidłowa, bowiem konieczne jest ponowne ustalenie kręgu stron postępowania przy uwzględnieniu wytycznych co do dalszego postępowania zawartych w w/w wyroku Sądu. Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazać należy, że pozostają one bez wpływu na treść rozstrzygnięcia z uwagi na prawidłowość rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który uchylił decyzję organu pierwszej instancji ze względu na ewidentne naruszenie art. 153 ppsa. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dna 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.