III SA/Lu 248/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia NSA Maria Wieczorek (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 listopada 2009 r. sprawy ze skargi B. T. i R. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia jako bezprzedmiotowe postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. wydaną po rozpatrzeniu odwołania R. i B. T. od decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...] Wójta Gminy W. w przedmiocie umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania rozgraniczeniowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zaskarżoną decyzją organ pierwszej instancji umorzył na podstawie art. 105 § 1 kpa postępowanie rozgraniczeniowe wszczęte na wniosek R. T., w części dotyczącej granicy pomiędzy działką Nr 16 a działką Nr 15 położonymi w O.. Decyzję organ uzasadnił tym, że 9 sierpnia 2009 r. został zawarty akt ugody przed upoważnionym geodetą w stosunku do granicy pomiędzy działką Nr 16 a działką Nr 15. Podstawowym założeniem ugody było ustalenie granicy pomiędzy nieruchomościami tak, aby ich szerokości były jednakowe, a co za tym idzie i powierzchnie działek również pozostały jednakowe. Obie działki w ewidencji mają taką samą powierzchnię tj. po 0, 5 ha, lecz różne szerokości. W związku z tym, że pomiar do założenia ewidencji gruntów i wykazane tam granice powstały w 1966 r., a granice wynikające z tytułów prawnych (tj. aktów własności ziemi) odpowiadały stanowi posiadania na 4 listopada 1971 r. nie ma żadnej pewności, że są one zgodne, wobec powyższego celowe w pełni uzasadnione było zaproponowanie stronom ugody granicznej. Od decyzji odwołanie wnieśli skarżący, zarzucając, że przed podpisaniem aktu ugody geodeta nie pouczył ich o skutkach podpisania tego aktu. Czynności związane z rozgraniczeniem nieruchomości zostały przeprowadzone niewłaściwie z naruszeniem podstawowych przepisów oraz zasad przy dokonywaniu tych czynności. Wnoszą o umorzenie postępowania rozgraniczeniowego oraz skierowanie w ciągu 14 dni sprawy z urzędu na drogę postępowania sądowego. Zwracają uwagę, że czynności wznowienia ustalonego uprzednio znaku granicznego lub wyznaczenia ustalonego uprzednio punktu granicznego, przeprowadzonego w trybie art. 39 ustawy z 17 maja 1999 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne mają na celu odtworzenie na gruncie położenia tego punktu lub punktu na podstawie dokumentacji określającej jego pierwotne położenie. W tym kontekście należy przyjąć, że punkt graniczny jest wyznaczany z należytą starannością, zgodnie z zasadami wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami. Dla uściślenia położenia wzajemnego znaku lub wyznaczanego punktu powinny być wykorzystane wszelkie miary kontrolne zawarte na szkicach polowych pomiaru pierwotnego z wykorzystaniem osnowy scaleniowej. Dalej po zakończeniu czynności związanych bezpośrednio ze wznowieniem znaków. granicznych w każdym przypadku powinien być wykonany pomiar tych punktów w oparciu o poziomą osnowę geodezyjną spełniającą kryteria dokładności określone w Instrukcji G-4. Czynności geodety dotyczące rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości zostały dokonane niestarannie, z pominięciem powyżej przedstawionych procedur technicznych. Rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w aktach znajduje się akt ugody pomiędzy skarżącymi jako właścicielami nieruchomości działka nr 16 a właścicielami nieruchomości – działki nr 15, sporządzony i zawarty w dniu 9 sierpnia 2008 r. Strony po negocjacjach ustaliły przebieg granic pomiędzy działkami. Geodeta sporządził protokół graniczny i spisał akt ugody zgodnie z rozporządzeniem Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarski Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz. U. z 1999 r. Nr 45, poz. 453). Ugodę zawarły uprawnione podmioty w formie przewidzianej przepisami rozporządzenia i zawierającej informacje, że ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej. Strony zgodnie oświadczyły, że uważają spór za wygasły, ustalone granice uznają za obowiązujące i nie zgłaszają zastrzeżeń do ich przebiegu. Ugoda przed podpisaniem została stronom odczytana. W tej sytuacji organ odwoławczy wyjaśnił, że ugoda taka nie wymaga zatwierdzenia przez organ administracji nie podlega jego kontroli merytorycznej, lecz jedynie formalnej. Wzruszenie ugody zawartej przed geodetą może nastąpić jedynie przed sądem powszechnym na podstawie przepisów art. 917-918 kodeksu cywilnego. Zawarcie ugody przed geodetą likwidujące spór graniczny prowadzi do umorzenia postępowania przez organ administracyjny. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2007 r. I OSK 376/2006 - ugoda zawarta przed geodetą, ma zgodnie z postanowieniami art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, moc ugody sądowej. Ma ona w istocie postać umowy, do której stosuje się poza przepisami art. 917 i 918 kodeksu cywilnego przepisy prawa cywilnego dotyczące zawarcia umowy, w tym odnoszące się do wad oświadczenia woli. Nie jest to więc ugoda "administracyjna" w rozumieniu art. 114-122 kodeksu postępowania administracyjnego i nie może podlegać kontroli administracyjnej, ani w decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, ani w wyniku zaskarżenia tej decyzji do sądu administracyjnego. Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy zawarcie ugody cywilnej przed geodetą kończy spór co do przebiegu granic, w związku z czym dalsze postępowanie rozgraniczeniowe staje się bezprzedmiotowe. Formalnie wszczęte przez organ administracji publicznej postępowanie administracyjne należy zakończyć poprzez wydanie decyzji umorzeniowej. Jest to decyzja o charakterze, czysto proceduralnym, której prawidłowość może zostać oceniona wyłącznie w kontekście przepisów art. 105 § 1 kpa i art. 31 ust. 4 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. Na decyzję tę skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę, zarzucając w szczególności, że podpisany akt ugody zawiera nieścisłości i są podstawy do uznania zawartej ugody za sprzeczną z prawem. Bezsporne jest, jaki przebieg miała granica działki nr 16 i 15, a co powinien w swoich pracach uwzględnić upoważniony geodeta. Zawarcie ugody przez skarżących nastąpiło zatem przy założeniu, iż załączone dokumenty nie budzą wątpliwości. Tymczasem organ I instancji negatywnie ocenił wykonanie czynności przez geodetę zobowiązując go do usunięcia braków operatu geodezyjno-prawnego. Geodeta zapewnił stronę o uwzględnieniu wskazówek organu wprowadzając skarżących w błąd co do podstaw i zasadności zawarcia ugody. Zatem organy administracji publicznej, do których skarżący skierowali swoje pisma procesowe wskazujące na wady postępowania geodety i ich skutki, w toku swoich czynności nadzorczo-kontrolnych nie powinny się ograniczać jedynie do aspektu czysto formalnoprawnego zawarcia ugody, ale ocenić przede wszystkim w jakim stopniu ustalenia geodety przyczyniły się do zawarcia ugody i w jakim stopniu zawarta ugoda jest sprzeczna z materiałem dowodowym sprawy przedłożonym przez skarżących. Zdaniem skarżących o skutkach aktu ugody można mówić wówczas, gdy okoliczności jej zawarcia nie budzą wątpliwości, a wola jej zawarcia wynika z poprawnie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Nie zaprzeczają, że podpisanie przez nich ugody nastąpiło po jej odczytaniu, ale w warunkach zapewnienia przez geodetę, iż wszelkie braki w sporządzonej przez mego dokumentacji zostały usunięte. Dopiero zatem w późniejszym terminie okoliczności faktyczne wykazały wprowadzenie skarżących w błąd co do ustalonego przebiegu granicy pomiędzy działką nr ew. 16 i 15. Od samego początku rozgraniczenia skarżący podnosili zastrzeżenia wobec niewłaściwych ustaleń przebiegu granicy· przez geodetę uprawnionego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Organ podkreślił, że nawet gdyby ugoda zawarta przed geodetą była wadliwa, to nie miałoby to wpływu na zgodność z prawem decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe, ponieważ uchylenie się od skutków prawnych takiej ugody zawartej pod wpływem błędu lub groźby wymaga odrębnego oświadczenia woli (art. 89 kodeksu cywilnego) lub wytoczenia stosownego powództwa w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 17 kwietnia 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 312/07). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej zwaną ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej m.in. poprzez badanie legalności, czyli zgodności z prawem wydanych aktów, w tym decyzji administracyjnych. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany granicami skargi (art. 134 ppsa). Skarga na uwzględnienie nie zasługuje. Przedmiot kontroli sądu stanowiło postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. utrzymującego w mocy postanowienie Wójta Gminy W. w przedmiocie umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania rozgraniczeniowego w części dotyczącej granicy pomiędzy działką nr 16, a działką nr 15 położonymi w O. Poza sporem w sprawie jest, że geodeta upoważniony zebrał dokumentację w sprawie rozgraniczenia i sporządził sprawozdanie techniczne. Strony postępowania rozgraniczeniowego po negocjacjach ustaliły przebieg granic pomiędzy działkami nr 16 i nr 15 położonymi w O.. Geodeta spisał protokół graniczny i spisał akt ugody zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz.U. z 1999 r. Nr 45, poz. 453). Ugodę zawarły uprawnione podmioty w formie przewidzianej przepisami ww. rozporządzenia zawierającej informację, iż ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela ugruntowane stanowisko, że ugoda zawarta przed geodetą ma zgodnie z art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne moc ugody sądowej. Ma ona w swej istocie postać umowy, do której poza przepisami art. 917 i 918 kc stosuje przepisy prawa cywilnego dotyczące zawarcia umowy, w tym odnoszące się do wad oświadczenia woli. Nie jest to więc ugoda administracyjna w rozumieniu art. 114 - 122 kpa, a skoro tak, to nie może podlegać kontroli organów administracji w postępowaniu o umorzenie postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji.