II SA/Bd 1444/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011r. sprawy ze skargi N. C. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia [...] maja 2008r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1–4 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 ze zm.) dalej zwaną ustawą o kombatantach, odmówił N. C. przyznania uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że N. C. wniosła o przyznanie uprawnień kombatanckich z tego tytułu, że wykonywała prace przymusowe (kopanie rowów) na rzecz niemieckiego okupanta oraz była zraniona odłamkiem podczas nalotu. W związku z tym, że prace, na które powołuje się skarżąca oraz uszczerbek na zdrowiu, nie stanowią represji w rozumieniu ustawy o kombatantach, wniosek rozpatrzono negatywnie. N. C. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w wyniku rozpatrzenia którego organ II instancji decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] r. odmawiającą skarżącej przyznania uprawnień kombatanckich. Organ uznał, że wnioskowana represja, nie jest represją w rozumieniu ustawy o kombatantach, a jedynie cierpieniem i udręką spowodowaną działaniami wojennymi. Na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła N. C.. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 5 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 690/08, oddalił skargę N. C. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organu, że cierpienia, których doznała skarżąca w czasie wojny, nie stanowią represji w rozumieniu przepisów prawa. Ustawa o kombatantach ściśle definiuje w art. 1, 2 i 4, jakiego rodzaju działalność uznaje się za kombatancką, ewentualnie za równorzędną z kombatancką, a także jakiego rodzaju represje stanowią podstawę do zastosowania powołanych przepisów w stosunku do osób, które im podlegały. W ocenie Sądu I instancji ustawodawca nie przewidział możliwości zastosowania przepisów ustawy o kombatantach i przyznania uprawnień wynikających z niej z tytułu przeżyć i udręki, jakie niosły za sobą działania wojenne. Skarżąca złożyła w toku postępowania kwestionariusz oraz życiorys. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, potwierdzających jej pobyt w obozach, np. pracy. Ponadto, jak słusznie podniósł organ orzekający, wniosek skarżącej nie spełnia także wymogu formalnego wynikającego z art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach, tj. rekomendacji stowarzyszenia właściwego dla określonego rodzaju represji. Od powyższego rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona złożyła skargę kasacyjną i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu: a) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię a mianowicie: 1) naruszenie przepisu art. 4 ustawy o kombatantach przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że w rozumieniu tego przepisu cierpienia wojenne doznane przez skarżącą nie stanowią represji wojennych, naruszenie art. 21 ustawy o kombatantach poprzez przyjęcie, iż skarżącej nie przysługują uprawnienia kombatanckie, b) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ i lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przez organ, a mianowicie przepisu art. 4 ustawy o kombatantach przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że w jego rozumieniu skarżąca nie została poddana represjom wojennym i art. 21 ustawy o kombatantach poprzez przyjęcie, iż skarżącej nie przysługują uprawnienia kombatanckie; poprzez brak stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez organ art. 77 § 1 i 80 k.p.a. przez brak zgromadzenia przez organ jednoznacznego i pełnego materiału dowodowego celem ustalenia uprawnień kombatanckich, a w szczególności przez brak przeprowadzenia dowodów zmierzających do ustalenia miejsca odosobnienia, charakteru tego miejsca, wreszcie czy osoby osadzone w tym miejscu pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa oraz czy miał ten pobyt charakter eksterminacyjny, a nadto w tym również wymaganej rekomendacji stowarzyszenia kombatanckiego, a tym samym naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez działanie organu w sposób łamiący wyrażoną w tym przepisie zasadę zaufania do państwa i art. 9 k.p.a. poprzez brak wnikliwego informowania skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, których to przepisów naruszenie przez organ miało bezwzględnie wpływ na wynik niniejszej sprawy, 2) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skarżącej, a mianowicie zarzutu sfałszowania dokumentacji kombatanckiej skarżącej i korzystania na podstawie uprawnień skarżącej z uprawnień kombatanckich przez inną osobę, a mianowicie Z. S., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy skoro skarżąca stwierdza, iż osoba ta korzysta z jej uprawnień kombatanckich ustalonych na podstawie zeznań świadków o udziale w kopaniu okopów i co stanowiło w przypadku tej osoby przejaw represji przewidziany ustawą o kombatantach, 3) naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a poprzez niedopuszczenie z urzędu dowodu uzupełniającego w postaci dokumentu zawierającego wymaganą art. 22 ustawy o kombatantach rekomendację stowarzyszenia właściwego dla określonego rodzaju działalności kombatanckiej, a nadto nieuzupełnienie materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie dowodów z dokumentów dotyczących ustalenia uprawnień kombatanckich Z. S. celem rozpoznania zarzutu skarżącej o korzystaniu z jej uprawnień co powoduje, iż skarżąca utraciła zaufanie do państwa i wymiaru sprawiedliwości. Powołując się na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydal zaskarżone orzeczenie, 2) zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1396/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku w pierwszej kolejności podano przebieg postępowania podatkowego przed organami administracji. W dalszej części uzasadnienia wyroku wskazano, że uprawnienia wynikające z art. 134 p.p.s.a. obligują Sąd pierwszej instancji do całościowego skontrolowania zaskarżonej decyzji i przeprowadzonego postępowania administracyjnego pod względem zgodności z prawem nawet poza zarzutami skargi oraz uwzględnienia wszelkich stwierdzonych uchybień, naruszenia prawa mimo ich nie podnoszenia w skardze. Wymogu tego nie dopełnił Sąd pierwszej instancji. Badając zgodność z prawem decyzji obu organów Sąd ten nie zwrócił uwagi, iż obie zostały wydane z istotnym naruszeniem wymogów prawnych art. 107 k.p.a. stawianych organom przy wydaniu decyzji – jako formy zakończenia postępowania przez wydanie merytorycznego orzeczenia. Powołując podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia nie zawierają żadnych ustaleń faktycznych przeprowadzonego postępowania ani oceny prawnej ustalonych okoliczności. Nie zawierają odniesienia się ocennego do żadnego dowodu. Uzasadnienie tych decyzji ogranicza się do przytoczenia przepisów prawa, które wykluczają uwzględnienie wniosku N. C. o przyznanie jej uprawnień kombatanckich. NSA uznał, że Sąd pierwszej instancji podzielając ocenne stanowisko organu co do braku uprawnień kombatanckich skarżącej zaakceptował również wadliwość postępowania polegającą na braku zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego i braku dostatecznego wyjaśnienia sprawy do stanowczego orzekania przez organ. Zachowanie to naruszało art. 77 i 80 k.p.a. Organ zaniechał przeprowadzenia podstawowych dowodów w postaci przesłuchania zgłoszonych przez skarżącą świadków jak i przesłuchania samej strony N. C. na podstawowe okoliczności, decydujące o możliwości orzekania w sprawie. Dotyczy to zasadnie podniesionych w skardze kasacyjnej ustaleń co do miejsca odosobnienia skarżącej, charakteru tego miejsca, ustalenia czy osoby osadzone w nim pozostawały w dyspozycji i pod nadzorem hitlerowskich służb bezpieczeństwa oraz czy pobyt tam miał charakter eksterminacyjny. Ponadto sąd kasacyjny wskazał, że z uwagi na wiek skarżącej strony i jej zły stan zdrowia wynikający z zawartej w aktach dokumentacji lekarskiej, a potwierdzającej związek z doznanymi w okresie wojny urazami, organ winien rozważyć celowość wystąpienia z urzędu o rekomendację stowarzyszenia kombatanckiego, wymaganą w sprawie. Ograniczył się zaś do wezwania o ten dokument nieporadnej strony. Zdaniem NSA prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy w oparciu o zebrane niezbędne dowody, do których należy wyczerpujące przesłuchanie świadków zgłoszonych jak i strony na okoliczności istotne w sprawie wyżej wskazane, mogą stanowić podstawę wydania merytorycznego orzeczenia. W ocenie NSA powyższe braki przeprowadzonego postępowania administracyjnego - potwierdzają słuszność zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ i c/ p.p.s.a. w zw. z art. 21 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wstępnie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych wart. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Dokonana przez NSA wykładnia prawa wiąże jedynie na tle stanu faktycznego sprawy uznanego przez ten sąd za niewadliwy. Jeżeli sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy uznaje tenże stan faktyczny w dalszym ciągu za prawidłowo ustalony - wykładnia prawa dokonana przez NSA jest dla niego wiążąca w oparciu o art. 190 p.p.s.a. Stwierdzenie jednak, że tenże stan faktyczny nie został przez organy administracji prawidłowo ustalony, co powoduje, że na jego tle dokonano nieprawidłowej subsumcji przepisów prawa materialnego, nakłada na sąd pierwszej instancji obowiązek rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z normą art. 134 § 1, bez ograniczenia wyrażonego w art. 190. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jak i procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie. Dlatego też, zaskarżoną do Sądu decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego. Przede wszystkim zauważyć trzeba, że zakwestionowana przez skarżącą decyzja wydana została na podstawie art. 1-4 ustawy o kombatantach. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma ustalenie uprawnień kombatanckich skarżącej. Zdaniem Sądu organy administracji naruszyły przepisy postępowania polegające na braku zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego i braku dostatecznego wyjaśnienia sprawy. Zachowanie to naruszało art. 77 i 80 k.p.a. Organ zaniechał . przeprowadzenia podstawowych dowodów w postaci przesłuchania zgłoszonych przez skarżącą świadków jak i przesłuchania samej strony N. C. na podstawowe okoliczności, decydujące o możliwości orzekania w sprawie. Dotyczy to ustaleń co do miejsca odosobnienia skarżącej, charakteru tego miejsca, ustalenia czy osoby osadzone w nim pozostawały w dyspozycji i pod nadzorem hitlerowskich służb bezpieczeństwa oraz czy pobyt tam miał charakter eksterminacyjny. Ponadto organ winien rozważyć celowość wystąpienia z urzędu o rekomendację stowarzyszenia kombatanckiego, wymaganą w sprawie. Jest to podyktowane wiekiem skarżącej strony i jej złym stanem zdrowia wynikającym z zawartej w aktach dokumentacji lekarskiej, a potwierdzającej związek z doznanymi w okresie wojny urazami, gdyż organ ograniczył się do wezwania o ten dokument nieporadnej strony. Zgodnie z wyrażoną wart. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 kpa stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Podzielając pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 4 czerwca 1982 r., sygn. akt I SA 258/82 (ONSA 1982, nr 1, poz. 54) Sąd podkreśla, iż zasady ogólne postępowania administracyjnego stanowią integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, przy czym wymieniony art. 7 kpa jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący organy do "załatwienia sprawy" zgodnie z tą zasadą. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji. Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości.