III SA/Lu 371/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca),, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak,, Protokolant Asystent sędziego Jowita Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011 r., sprawy ze skargi "F." Sp. z o.o. z siedzibą w W. Filia w O. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji udzielającej zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach oddala skargę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] Dyrektor Izby Celnej , po rozpatrzeniu odwołania F. Sp. z o.o., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] marca 2010 r., Nr [...] odmawiającej Spółce zmiany ostatecznej decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] października 2008 r., Nr [...] udzielającej zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa lubelskiego, dotyczącej lokalizacji niektórych punktów gry na automatach o niskich wygranych, wyszczególnionych w załączniku Nr 1 przedmiotowej decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2008 r. Dyrektor Izby Skarbowej udzielił F. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...]. Wnioskiem z dnia 15 czerwca 2009 r., Spółka wystąpiła do Dyrektora Izby Skarbowej o dokonanie zmiany zezwolenia z dnia [...] października 2008 r. na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa lubelskiego. Wnioskowana zmiana polegać miała na zmianie dotychczasowej lokalizacji kilku punktów gry na automatach o niskich wygranych, ujętych w Załączniku nr 1 do powyższej decyzji. Powyższy wniosek w toku postępowania przed organem I instancji był wielokrotnie modyfikowany. W związku z wejściem w życie z dniem 31 października 2009 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), kompetencje związane z wydawaniem zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier i zakładów wzajemnych zostały scedowane do zadań Służby Celnej. W trakcie prowadzonego postępowania Dyrektor Izby Celnej otrzymał z Prokuratury Apelacyjnej informację, że w ramach prowadzonego śledztwa zostały zabezpieczone automaty Spółki i są one poddawane stosownym, specjalistycznym badaniom, celem ustalenia ich legalności stosownie do wydanych zezwoleń oraz ich zakwalifikowaniu jako automaty o niskich wygranych. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. działając jako organ I instancji, Dyrektor Izby Celnej odmówił zmiany decyzji ostatecznej Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] października 2008 r. w zakresie wnioskowanej zmiany lokalizacji punktów gry. W uzasadnieniu organ celny wskazał, że podstawą rozstrzygnięcia jest art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 201, poz. 1540), który zabrania dokonywania zmian zezwolenia polegających na zmianie miejsc urządzania gry na automatach o niskich wygranych. W odwołaniu od decyzji Spółka podniosła szereg zarzutów, w szczególności wydania decyzji na podstawie art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, który w ocenie skarżącej jest sprzeczny z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto w odwołaniu podniesiono zarzut naruszenia ustawowego terminu załatwienia sprawy administracyjnej oraz oparcia decyzji na podstawie przepisów ustawy o grach hazardowych, która jest sprzeczna z prawem Unii Europejskiej, gdyż wbrew obowiązkowi, jej projekt nie został notyfikowany Komisji Europejskiej. Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]marca 2010 r. Organ wskazał, że po wejściu w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy o grach hazardowych, wniosek podlegał rozpatrzeniu w oparciu o tę ustawę. Zgodnie z art. 8 ustawy o grach hazardowych do postępowania z wniosku Spółki należało stosować przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). W związku z tym wniosek Spółki podlegał rozpatrzeniu w oparciu o art. 253a Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes publiczny lub ważny interes strony. W ocenie organu, w przypadku wniosku Spółki przepis szczególny, jakim jest art. 135 ustawy o grach hazardowych, nie pozwala na zmianę uprzednio wydanej decyzji w sposób wskazany we wniosku. Zgodnie z jego treścią zezwolenia wydane na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów mogą być zmieniane na zasadach określonych w ustawie dla zmiany koncesji i zezwoleń udzielanych podmiotom prowadzącym działalność w zakresie określonym w art. 6 ust. 1-3, przez oraz właściwy do udzielenia zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Natomiast w ust. 2 wprowadzono zasadę, iż w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych. Organ nie podzielił zarzutów naruszenia wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady ochrony praw nabytych. Organ stwierdził, iż ustawa o grach hazardowych nie odbiera podmiotom posiadającym zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych możliwości dalszego prowadzenia tej działalności. Ustawa stanowi jednoznacznie, że działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Ustawa zakazuje jedynie zmiany lokalizacji punktów gier, której to nie przewidywała w swojej treści stara ustawa o grach i zakładach wzajemnych. Podmioty, które posiadają zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, mają prawo nadal prowadzić tę działalność we wszystkich punktach objętych zezwoleniem, do czasu wygaśnięcia zezwolenia. Możliwość przedłużenia ważności takiego zezwolenia, którą przewidywała nieobowiązująca już ustawa o grach i zakładach wzajemnych, nie miała charakteru promesy. Był to zapis fakultatywny, a nie obligatoryjny. Co więcej, przedłużanie wymagało spełnienia wszystkich przewidzianych prawem warunków, zarezerwowanych dla nowo ubiegających się o ten akt. Skoro zatem, podmiot gospodarczy może nadal prowadzić działalność w ramach udzielonego zezwolenia, w miejscach, o które sam wnioskował, do czasu jego wygaśnięcia, a nowy tryb ich przyznawania jest zbliżony do dotychczasowego, to wywody Spółki w zakresie naruszenia zasady ochrony praw nabytych, należy uznać za nieuzasadnione. Organ podniósł, iż obowiązująca ustawa o grach hazardowych nie zakazuje prowadzenia działalności w zakresie gier hazardowych, w tym również gier na automatach o niskich wygranych, a jedynie przenosi tę działalność na grunt kasyn. Jest to jednak w dalszym ciągu ten sam rodzaj reglamentacji, który analogicznie jak wcześniej, wymaga określonej zgody i spełnienia zbliżonych warunków. W ocenie Dyrektora Izby Celnej nie znajdują uznania także zarzuty naruszenia przepisów dotyczących terminów załatwienia spraw, wskazane przez Spółkę, które w ocenie skarżącego doprowadziły do wydania zaskarżonej decyzji w oparciu o przepisy nowej ustawy o grach hazardowych. Organ w prowadzonym postępowaniu obowiązany jest działać w sposób mający na celu wydanie rozstrzygnięć w możliwie najkrótszym czasie (art. 35 k.p.a., art. 125 Ordynacji podatkowej), jednak jego działania determinowane są dyspozycjami pozostałych przepisów dotyczących zasad ogólnych postępowania. Szybkie zebranie materiału dowodowego oraz jego prawidłowa ocena wymaga równoczesnego przestrzegania innych zasad prawa, w tym prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów, dążenie do ustalenia prawdy obiektywnej. W rozpatrywanej sprawie organ jeden raz przedłużył postępowanie, z uwagi na konieczność umożliwienia stronie skorzystania z uprawnienia do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. W związku z tym nie doszło do naruszenia prawa, a decyzja została wydana w terminie. Odnosząc się do zarzutów związanych z kwestią braku notyfikacji ustawy o grach hazardowych z 2009 r. Dyrektor Izby Celnej wskazał, że ewentualny obowiązek w tym zakresie spoczywał na Ministrze Finansów. Organ ten uznał, że ustawa nie podlega procedurze notyfikacji, ponieważ nie zawiera przepisów technicznych. Ze względu na obowiązek notyfikowania norm i przepisów technicznych, przepisy dotyczące takich zagadnień wyłączono do odrębnego projektu, tj. do projektu ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw, które w dniu 19 stycznia 2010 r. zostały przyjęte przez Radę Ministrów. Wskazane wyżej wyłączenie umożliwiło przeprowadzenie procesu legislacyjnego i uchwalenie przepisów ustawy o grach hazardowych, bez obowiązku notyfikacji. Ponadto, powołując się na orzecznictwo sądów wspólnotowych, organ podkreślił, że specyfika hazardu uprawnia państwa członkowskie do zapobiegania uczynienia z tej działalności źródła zarobkowania oraz przeciwdziałania jej wszelkimi dostępnymi środkami. Tego rodzaju ograniczenia mieszczą się w systemie wspólnotowym również w zakresie uzasadnionym koniecznością szeroko pojętej ochrony interesu ogólnego, a więc w szczególności ochrony konsumentów i porządku publicznego. Nie są one natomiast kwestionowane nawet jeżeli w tym kontekście kwalifikacja tego zagrożenia oraz dobór mających mu przeciwdziałać środków poważnie różnią się pomiędzy poszczególnymi państwami, w znacznym stopniu odwołując się do miejscowej specyfiki. Na powyższą decyzję skargę do sądu administracyjnego wniosła F. Sp. z o.o. podnosząc zarzuty naruszenia: - prawa wspólnotowego poprzez wydanie decyzji na podstawie przepisów ustawy o grach hazardowych, której projektu nie notyfikowano do Komisji Europejskiej, jako zawierającego przepisy techniczne, wbrew wymogom Dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych; - art. 247 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 8 ustawy o grach hazardowych oraz art. 2 Konstytucji RP, poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w pierwszej instancji na podstawie art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, który jest sprzeczny z art. 2 Konstytucji RP w części dotyczącej zakazu zmiany miejsc urządzania gry w zakresie w jakim narusza zasadę ochrony praw nabytych oraz zasadę zaufania do państwa i prawa oraz jest sprzeczny z art. 2 Konstytucji RP i art. 7 Konstytucji w części dotyczącej zakazu zmiany miejsc urządzania gry - przepisów postępowania tj. art. 8, art. 11, art. 12 § 1, art. 35 § 1-3 k.p.a., polegające na prowadzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie w sposób świadomie opieszały, nie wyjaśnieniu w sposób przekonywujący i budzący zaufanie do organów celnych podstaw zwłoki w rozstrzyganiu o złożonym wniosku, a także błędnym przyjęciu, iż wnioskodawca nie wskazał okoliczności uzasadniających realizację przesłanki "słusznego interesu strony" pozwalającego na zmianę decyzji ostatecznej. Ponadto Spółka zawarła w skardze wniosek o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego dotyczącym zgodności art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W obszernym piśmie procesowym z 24 sierpnia 2010 r. Spółka zawarła wniosek o zwrócenie się do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w zakresie wykładni art. 34 TfEU (dawny art. 28 TWE) i art. 36 TfEU (dawny art. 30 TWE) w sytuacji, w której przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych przewidujące zakaz organizowania gier na automatach o niskich wygranych we wszystkich miejscach publicznych i prywatnych, z wyjątkiem kasyn, stanowi środek o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych w rozumieniu art. 34 TfEU, a przedmiotowy zakaz chociaż uzasadniony względami porządku publicznego i ochrony zdrowia ludzi jest sprzeczny z art. 36 TfEU, ponieważ cele te mogą być osiągnięte przy pomocy mniej restrykcyjnych środków, a także o wykładnię art. 49 TfEU (dawny art. 43 TWE) i art. 56 TfEU (dawny art. 49 TWE), w sytuacji w której przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych przewidujące zakaz prowadzenia przez państwo członkowskie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych stanowią przeszkodę dla swobody świadczenia usług oraz swobody przedsiębiorczości. Ponadto wniosła o zwrócenie się do ETS o orzeczenie w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wykładni dyrektywy 98/34 ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego, zmienionej dyrektywą 98/48, w przypadku braku poddania ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych procedurze notyfikacji do Komisji Europejskiej, a której przepisy należy uznać za techniczne w rozumieniu art. 11 pkt 11 cytowanej dyrektywy. W kolejnym piśmie procesowym z dnia 11 stycznia 2011 r. ponownie podniesiono zarzut niezgodności ustawy o grach hazardowych z prawem pierwotnym UE, w zakresie w jakim ustawa ogranicza, zdaniem skarżącej, swobodę przepływu towarów, świadczenia usług oraz przedsiębiorczości, a także wydania zaskarżonej decyzji na podstawie przepisów ustawy o grach hazardowych, której projektu, wbrew wymogom dyrektywy nr 98/34/WE, nie notyfikowano w Komisji Europejskiej, chociaż zawierała przepisy techniczne. Ponadto skarżąca dodatkowo uzasadniła zarzuty naruszenia konstytucyjnych zasad ochrony praw nabytych, ochrony zaufania do Państwa i stanowionego przez nie prawa, ochrony interesów w toku. W szczególności Spółka argumentowała, że wskutek zmiany stanu prawnego nie będzie mogła uzyskać należytego zwrotu nakładów poniesionych na zakup automatów do gier, co do których miała uprawnione oczekiwania, że będzie mogła je wykorzystywać przez wiele lat w swojej działalności, tak jak było to dotychczas. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami prawnymi, uzasadniającymi jej usunięcie z obrotu prawnego. W związku z sygnalizowaną wyżej zmianą przepisów regulujących zagadnienie urządzania gier na automatach, na wstępie oceny wymaga kwestia właściwego zastosowania przez organ przepisów intertemporalnych i wskazania podstaw prawnych rozstrzygnięcia. Kluczowe znaczenie w tym zakresie ma art. 118 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, zgodnie z którym do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Ustawodawca zdecydował się zatem na przyjęcie w zakresie reguł postępowania zasady bezpośredniego działania ustawy nowej. Należy przy tym przyjąć, że pod pojęciem "postępowań wszczętych i niezakończonych" należy rozumieć nie tylko postępowania w sprawie udzielenia nowego zezwolenia, czy przedłużenia zezwolenia wydanego na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów (art. 36 ustawy z 1992 r.), ale także, jak w badanej sprawie - postępowań zmierzających do zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji w sprawie zezwolenia, wydanej w oparciu o przepisy ustawy z 1992 r. W konsekwencji, mimo że wniosek o wszczęcie postępowania został złożony jeszcze na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, organ prawidłowo przyjął jako podstawę rozstrzygnięcia przepisy Ordynacji podatkowej, do których zastosowania odsyła art. 8 ustawy o grach hazardowych. Ponadto w sprawie prawidłowo został uwzględniony przepis art. 135 ustawy o grach hazardowych, wprowadzający szczególne zasady zmiany decyzji ostatecznej w sprawie zezwolenia i mający charakter lex specialis w stosunku do art. 253a Ordynacji podatkowej. W konkluzji należy stwierdzić, że nie ma podstaw do kwestionowania decyzji pod kątem właściwego zastosowania reguł intertemporalnych. Z uwagi na zróżnicowany charakter zarzutów podniesionych w skardze uzupełnionych następnie w pismach procesowych złożonych w toku postępowania sądowego, konieczne jest ich usystematyzowanie i ocena w kolejności. Pierwszy z zarzutów opiera się na wyjściowym twierdzeniu, że przy pracach legislacyjnych nad ustawą o grach hazardowych doszło do naruszenia obowiązku notyfikacji Komisji Europejskiej projektu ustawy, jako zawierającej przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (dalej także jako: "dyrektywa w sprawie norm i przepisów technicznych" lub "dyrektywa nr 98/34/WE"). W konsekwencji przepisy ustawy o grach hazardowych, jako przyjęte z naruszeniem obowiązku notyfikacji muszą być uznane za bezskuteczne, a co za tym idzie nie mogły stanowić podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Prowadzi to do konkluzji, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Odniesienie się do tego zarzutu wymaga przedstawienia uregulowań prawnych dotyczących rzeczonego obowiązku notyfikacji. Ratio legis rozwiązań przyjętych w dyrektywie stanowiło stworzenie instrumentu prawnego rozpowszechniania informacji o planowanych przez Państwa Członkowskie nowych regulacjach prawnych w dziedzinie przepisów technicznych. Przepisy te mogą stanowić bowiem istotną barierę w urzeczywistnianiu i rozwoju wspólnego rynku. Przedsiębiorcy działający na tym rynku w różnych państwach muszą mieć możliwość uwzględniania w fazie planowania gospodarczego przyszłych rozwiązań prawnych w tej dziedzinie. Cel dyrektywy, w zakresie istotnym z punktu widzenia badanej sprawy, realizowany jest m.in. poprzez wynikający z art. 8 obowiązek Państw Członkowskich przekazywania Komisji wszelkich projektów przepisów technicznych, w rozumieniu dyrektywy. Od strony zakresu przedmiotowego dyrektywa ma zastosowanie do produktów oraz usług społeczeństwa informacyjnego (art. 1 pkt 1 i 2). Działalność w zakresie urządzania gier na automatach nie podlega regulacjom dyrektywy jako usługa, gdyż nie odpowiada ona definicji usługi (przede wszystkim ze względu na to, że nie jest ona świadczona na odległość), co jednoznacznie rozstrzyga pkt 1 lit. d) załącznika V do dyrektywy, określającego "Przybliżony wykaz usług nieobjętych przepisami art. 1 pkt 2 akapit drugi". Jak wywiedziono wyżej, kluczowym obowiązkiem spoczywającym na Państwach Członkowskich w świetle dyrektywy jest notyfikacja, czyli przedkładanie Komisji wszelkich projektów przepisów technicznych. Pojęcie "przepisów technicznych" w rozumieniu dyrektywy znacznie odbiega od rozumienia potocznego tego terminu. Zgodnie bowiem z art. 1 pkt 11 Dyrektywy "przepisy techniczne" to specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe, de iure lub de facto, w przypadku wprowadzenia do obrotu, świadczenia usługi, ustanowienia operatora usług lub stosowania w Państwie Członkowskim lub na przeważającej jego części jak również przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne Państw Członkowskich, z wyjątkiem określonych w art. 10, zakazujących produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu lub zakazujących świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług. Przepisy techniczne obejmują de facto: - przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne Państwa Członkowskiego, które odnoszą się do specyfikacji technicznych bądź innych wymagań lub zasad dotyczących usług, bądź też do kodeksów zawodowych lub kodeksów postępowania, które z kolei odnoszą się do specyfikacji technicznych bądź do innych wymogów lub zasad dotyczących usług, zgodność z którymi pociąga za sobą domniemanie zgodności z zobowiązaniami nałożonymi przez wspomniane przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne, - dobrowolne porozumienia, w których władze publiczne są stroną umawiającą się, a które przewidują, w interesie ogólnym, zgodność ze specyfikacjami technicznymi lub innymi wymogami albo zasadami dotyczącymi usług, z wyjątkiem specyfikacji odnoszących się do przetargów przy zamówieniach publicznych, - specyfikacje techniczne lub inne wymogi bądź zasady dotyczące usług, które powiązane są ze środkami fiskalnymi lub finansowymi mającymi wpływ na konsumpcję produktów lub usług przez wspomaganie przestrzegania takich specyfikacji technicznych lub innych wymogów bądź zasad dotyczących usług; specyfikacje techniczne lub inne wymogi bądź zasady dotyczące usług powiązanych z systemami zabezpieczenia społecznego nie są objęte tym znaczeniem. Kwestionowane przez skarżącą przepisy krajowe - ustawa o grach hazardowych - nie odpowiadają cechom definicyjnym przyjętym w art. 1 pkt 3 Dyrektywy. Jak wynika z definicji normatywnej i z jej interpretacji w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, pojęcie to mieści w sobie regulacje odnoszące się wprost do wymaganych cech produktu. Nie można takiego charakteru przypisać normom regulującym zasady podejmowania działalności gospodarczej z wykorzystaniem określonego produktu, w szczególności wprowadzającym obowiązek uprzedniego uzyskania zezwolenia na podjęcie działalności (por. wyroki Trybunału z 30 kwietnia 1996 r., w sprawie C-194/94 CIA Security International, pkt 25 oraz z 21 kwietnia 2005 r., w sprawie C-267/03 Lindberg, pkt 59). Z argumentacji skarżącej, popartej odwołaniem do orzecznictwa europejskiego wynika zamiar zakwalifikowania kwestionowanych przepisów krajowej ustawy o grach hazardowych, jako "innych wymagań" w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE. W myśl art. 1 pkt 4 dyrektywy "inne wymagania" to wymagania inne niż specyfikacje techniczne, nałożone na produkt w celu ochrony, w szczególności konsumentów i środowiska, które wpływają na jego cykl życiowy po wprowadzeniu go na rynek, takie jak warunki użytkowania, powtórne przetwarzanie, ponowne zastosowanie lub składowanie, gdzie takie warunki mogą mieć istotny wpływ na skład lub rodzaj produktu lub jego obrót. Zatem także pojęcie innych wymagań odnosi się do produktu. W piśmie procesowym z 24 sierpnia 2010 r. skarżąca dla wzmocnienia swojej argumentacji odwołuje się do wyroków Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (obecnie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej), zapadłych w ocenie Spółki na tle analogicznych spraw. W szczególności chodzi o wspomnianą wyżej sprawę Lindberg (C-267/03) oraz w wyroku z 26 października 2006 r. (C-65/05; Komisja przeciwko Grecji). Należy jednak zwrócić uwagę, że sprawy te dotyczyły odmiennych stanów prawnych i faktycznych i tezy wyrażone w przywołanym orzecznictwie nie mogą być uznane za adekwatne dla oceny badanej sprawy. Odnośnie sprawy Lindberg należy zwrócić uwagę, że przepisy krajowe podlegające ocenie Trybunału wyłączały możliwość urządzania gier na określonych rodzajowo automatach i w tym zakresie odnosiły się do produktu. Przepisy, które miały zastosowanie w niniejszej sprawie dotyczą prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, nie odnoszą się zaś do produktu (automatów do gier). Zakres regulacji jest więc zasadniczo odmienny. Podobnie nie można do niniejszej sprawy zastosować ustaleń zawartych w wyroku w sprawie C-65/05, bowiem oceniane przez Trybunał przepisy greckie miały znacznie szerszy zasięg, gdyż dotyczyły wszystkich gier (elektrycznych, elektromechanicznych i elektronicznych) nie zaś tylko gier hazardowych, tak jak polskie (art. 4 ust. 2 polskiej ustawy z 2009 r. zalicza gry na automatach do gier hazardowych). Ponadto przepisy greckie wprowadzały zakaz gier we wszelkich miejscach publicznych i prywatnych za wyjątkiem kasyn, nie zaś jedynie ograniczenia w zakresie organizowania działalności w tym zakresie, tak jak regulacje polskie. Ponadto nadużyciem argumentacji jest twierdzenie, że przepisy polskie wprowadzają zakaz organizowania gier na automatach (poza kasynami gier), skoro pozwalają na prowadzenie działalności w tym zakresie na podstawie zezwoleń udzielonych na gruncie poprzedniego stanu prawnego, do czasu ich wygaśnięcia (art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych). Nie można bezkrytycznie przenosić tez wyrażonych przez Trybunał Sprawiedliwości w odniesieniu do ram prawnych konkretnej sprawy na kanwę innej sprawy, która zawiera elementy przesądzające o jej odmienności. Taka argumentacja wypaczałaby istotę roli orzeczeń Trybunału jako instrumentu zapewniającego jednolitą wykładnię prawa unijnego. W konsekwencji sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela prezentowany już przez polskie sądy administracyjne pogląd, że ustawa o grach hazardowych nie narusza obowiązku notyfikacji ustanowionego w dyrektywie nr 98/34/WE, a co za tym idzie - jej przepisy nie są w tym zakresie sprzeczne z prawem Unii Europejskiej (por. m.in. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Białymstoku - z 23 czerwca 2010 r., I SA/Bk 157/10; w Olsztynie - z 26 sierpnia 2010 r., II SA/OI 650/10; w Warszawie - z 15 lipca 2010 r., VI SA/Wa 737/10 oraz we Wrocławiu - z dnia 25 sierpnia 2010 r., III SA/Wr 292/10). Sąd orzekający nie widzi podstaw do kierowania do Trybunału Sprawiedliwości UE pytań prejudycjalnych odnośnie oceny polskiej ustawy o grach hazardowych pod kątem wymogów notyfikacji i skutków jej braku. Jak wywiedziono wyżej, sąd nie podziela zastrzeżeń co do naruszenia obowiązku notyfikacji przepisów ustawy hazardowej, w związku z tym nie widzi potrzeby kierowania pytania prejudycjalnego. Należy przy tym podkreślić, że wniosek w tym zakresie nie jest wiążący, ani dla sądu niższej instancji (jak w badanym przypadku), ani dla sądu którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, zobligowanego do uruchamiania procedury prejudycjalnej w razie stwierdzenia takiej konieczności (art. 267 TfUE). Obowiązek bezpośredniego stosowania przepisów prawa unijnego przez sądy oznacza także konieczność rozważania ewentualnych kolizji pomiędzy prawem krajowym a unijnym i dążenia do samodzielnego znalezienia rozwiązania, w ramach dopuszczalnych metod wykładni. W związku z tym sąd orzekający w niniejszej sprawie nie znajduje podstaw do skierowania pytań prejudycjalnych. Druga grupa zarzutów podnoszonych przez skarżącą dotyczy niezgodności przepisów ustawy o grach hazardowych mających zastosowanie w sprawie unijnych swobód przepływu towarów, świadczenia usług i przedsiębiorczości. W ocenie skarżącej swoboda przepływu towarów została naruszona przez przepisy ustawy o grach hazardowych, albowiem zakaz urządzania gier na automatach o niskich wygranych faktycznie jest równoważny z zakazem importu tychże automatów na terytorium RP. Zdaniem skarżącej nawet gdyby zakaz ten mógł być motywowany względami porządku publicznego i ochrony zdrowia ludzi, to i tak jest nie do pogodzenia z wymogami traktatowymi, gdyż cele te mogłyby zostać osiągnięte przez zastosowanie mniej restrykcyjnych środków. W ocenie sądu zdecydowane nadużycie argumentacji stanowi twierdzenie skarżącej, że przepisy polskie wprowadzają zakaz organizowania gier na automatach, skoro pozwalają na prowadzenie działalności w tym zakresie na podstawie zezwoleń udzielonych na gruncie poprzedniego stanu prawnego, do czasu ich wygaśnięcia (art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych), a po tym czasie taka działalność będzie mogła być prowadzona w kasynach gry (art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych). Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej polski ustawodawca nie wprowadził zakazu organizowania gier na automatach, lecz ograniczenia w zakresie organizowania działalności w tym sektorze, podyktowane koniecznością zapewnienia szerszej kontroli państwa, w związku z negatywnym wpływem hazardu na społeczeństwo oraz znaczną ilością zjawisk patologicznych i nadużyć podatkowych, jakie pojawiały się w omawianym sektorze. Zjawiska te budziły żywe zainteresowanie społeczeństwa mediów, są więc powszechnie znane i nie wymagają przeprowadzania szczegółowych analiz w celu ich udowodnienia. Trybunał Sprawiedliwości w cytowanym wyroku w sprawie Komisja przeciwko Grecji (C-65/05) podkreślił, powołując się na swoje wcześniejsze orzecznictwo, że przepisy krajowe, które utrudniają swobodny przepływ towarów, nie muszą koniecznie pozostawać w sprzeczności z prawem wspólnotowym, jeżeli mogą zostać uzasadnione względami interesu ogólnego wymienionymi w art. 30 WE lub wymogami nadrzędnymi wskazanymi w orzecznictwie Trybunału (zob. wyrok w sprawie C-65/05, pkt 31 oraz wyrok z dnia 24 listopada 2005 r. w sprawie C-366/04 Schwarz, Zb. Orz. 2005, str. 1-10139, pkt 30). Należy także zwrócić uwagę ma stanowisko organów UE wyrażanych w aktach o charakterze soft law - w szczególności w rezolucji Parlamentu Europejskiego nr 2008/2215 (INI) z 10 marca 2009 r. w sprawie uczciwości gier hazardowych on line. W dokumencie tym podkreślono prawo państw członkowskich poddania rynków gier hazardowych szczególnej regulacji i kontroli z uwagi na negatywne skutki uboczne hazardu i pojawiające się przy tej okazji zjawiska patologiczne. Stanowisko organów UE wskazuje na konieczność poszukiwania w regulacjach krajowych dotyczących działalności gospodarczej w dziedzinie hazardu "złotego środka" pomiędzy wymogami zapewnienia wolnego rynku, oraz koniecznością ścisłej kontroli tej działalności z uwagi na pewne negatywne zjawiska z nią związane. W ocenie sądu kwestionowana przez skarżącą w badanej sprawie regulacja krajowa mieści się w tych ramach - daje bowiem możliwość prowadzenia działalności gospodarczej w sektorze hazardu, choć poddaje ją ścisłej kontroli. Odnosząc się do twierdzeń podniesionych w skardze należy stwierdzić, iż teza, jakoby ustawa o grach hazardowych prowadziła do faktycznego zakazu importu automatów do gier stanowi nadużycie argumentacji. Po upływie okresu przejściowego, w którym będzie można kontynuować działalność w omawianym zakresie na podstawie zezwoleń udzielonych przed wejściem w życie ustawy z 2009 r. działalność taką będzie można wykonywać tylko w kasynach gry. Nie można w związku z tym potencjalnie wykluczyć zmniejszenia ilości importowanych automatów do gry. Prawdopodobnie zmniejszy się bowiem liczba podmiotów organizujących gry na automatach, z uwagi na surowe warunki uzyskania zezwolenia na prowadzenie kasyna. Zjawisko takie, jeśli wystąpi, musi być ocenione jako skutek uboczny regulacji, legitymizowanej względami ochrony porządku publicznego i moralności publicznej. Ewentualne niedogodności dla importerów urządzeń tego typu nie mogą być uznane za naruszające nakaz proporcjonalności ograniczeń swobody przepływu towarów. Przy tego typu argumentacji jak podniesiona w skardze, każdego rodzaju ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej musiałoby zostać uznane za naruszenie wspólnotowej swobody. Dla przykładu - konieczność uzyskania zezwolenia (licencji) na świadczenie usług w zakresie transportu drogowego może wpływać na liczbę sprowadzanych do Polski środków transportu z innych państw UE, gdyby bowiem nie było zaostrzonych warunków prowadzenia działalności w tym zakresie, mogłaby ją prowadzić znacznie większa liczba podmiotów, co automatycznie zwiększyłoby popyt na środki transportu. Tego typu argumentacja jest oczywistym nadużyciem i prowadzi do wypaczenia ratio legis regulacji prawnych wprowadzających ograniczenia w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej. Z tych samych względów, nie znajdują uzasadnionych podstaw zarzuty naruszenia swobód świadczenia usług czy przedsiębiorczości. Należy zauważyć, że w orzecznictwie TS UE z jednej strony podkreśla się, iż przepisy Traktatu nakładają obowiązek zniesienia ograniczeń w zakresie swobody przedsiębiorczości oraz swobodnego świadczenia usług, a za takie ograniczenia muszą być uznane wszelkie środki, które zakazują, ograniczają lub zmniejszają atrakcyjność korzystania z tych swobód (zob. wyroki z dnia 15 .01.2002 r. w sprawie C-439/99 Komisja przeciwko Włochom, Zb. Orz. 2002, s. 1-305, pkt 22, oraz z dnia 30.03.2006 r. w sprawie C-451/03 Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, Zb. Orz. str. 1-2941, pkt 31). Z drugiej jednak strony Trybunał zwraca uwagę, że krajowe środki ograniczające korzystanie z podstawowych swobód zagwarantowanych w traktacie mogą być uzasadnione, gdy spełniają cztery przesłanki: są stosowane w sposób niedyskryminacyjny, odpowiadają nadrzędnym wymogom interesu ogólnego, są odpowiednie dla zapewnienia realizacji wyznaczonego celu i nie wykraczają poza to, co niezbędne dla jego osiągnięcia (wyrok z dnia 4.07.2000 r. w sprawie C-424/97 Haim, Zb. Orz. 2000, s. 1-5123, pkt 57). W ocenie sądu orzekającego, w badanej sprawie ustawa o grach hazardowych z 2009 r. spełnia powyższy test - wprowadzane ograniczenia mają takie same odniesienie w stosunku do podmiotów krajowych, jak i pochodzących z innych państw UE, jak wykazano wyżej - są podyktowane koniecznością ochrony porządku publicznego i moralności publicznej (wymóg ścisłej kontroli działalności w zakresie usług hazardowych), mają charakter proporcjonalny - są adekwatne dla ochrony wspomnianych wartości i nie wykraczają poza to, co w danych okolicznościach jest konieczne. Za chybiony należy uznać także argument skarżącej Spółki oparty na odwołaniu się do wyroku ETS z 11 września 2003 r. w sprawie C-6/01, Anomar i in. Przywołane w piśmie Spółki z 1 grudnia 2010 r. zdaniem pochodzące z uzasadnienia tego wyroku jest wyrwane z kontekstu. Pełny tekst odpowiednich fragmentów uzasadnienia potwierdza prawidłowość przedstawionych wyżej wywodów sądu. Fragmenty te brzmią następująco: "Gry losowe i hazardowe stanowią działalność gospodarczą w rozumieniu art. 2 WE. W szczególności, działalność w zakresie urządzeń do gier losowych, niezależnie od tego czy jest ona oddzielona od działalności związanej z produkcją, importem i dystrybucją takich urządzeń, należy traktować jako usługa w rozumieniu Traktatu, a zatem nie może zostać objęta zakresem stosowania art. 28 i 29 WE dotyczących swobodnego przepływu towarów. Co więcej, ponieważ stanowią one usługi, monopol na działalność w zakresie takich gier nie wchodzi w zakres art. 31 WE, który odnosi się do handlu towarami" (por. pkt 48, 56, 59-61 uzasadnienia). "Przepisy krajowe, które zezwalają na prowadzenie działalności w zakresie gier losowych i zakładów oraz branie w nich udziału wyłącznie w określonych miejscach, takich jak kasyna, które stosuje się bez rozróżnienia na własnych obywateli i obywateli innych Państw Członkowskich, stanowią przeszkodę w swobodzie świadczenia usług. Jednakże, art. 49 WE i nast. nie stoją na przeszkodzie takiemu ustawodawstwu krajowemu, pod warunkiem, że jest ono uzasadnione względami polityki społecznej i przeciwdziałania nadużyciom finansowym. Co więcej, okoliczność, że w innych Państwach Członkowskich mogą istnieć przepisy ustanawiające warunki prowadzenia działalności w zakresie gier losowych i zakładów oraz brania w nich udziału, które są mniej restrykcyjne, niż te przewidziane w przedmiotowych przepisach krajowych, nie ma wpływu na zgodność tych ostatnich z prawem wspólnotowym. Do władz krajowych należy zbadanie, czy w kontekście realizowanego celu, konieczne jest zakazanie działalności tego rodzaju, całkowicie lub częściowo, czy też wyłącznie jej ograniczenie oraz ustanowienie mniej lub bardziej rygorystycznych procedur kontroli nad nią. Do władz krajowych wyłącznie należy także wybór, w ramach swobodnego uznania, z którego korzystają, metod organizacji i kontroli działalności w zakresie gier losowych i zakładów oraz brania w nich udziału, takich jak zawarcie z Państwem administracyjnej umowy koncesyjnej lub ograniczenie działalności oraz uczestniczenia w niektórych grach do miejsc prawidłowo koncesjonowanych w tym celu." (pkt 75,79,81,87-88 uzasadnienia). W konkluzji należy stwierdzić, iż sąd nie podziela podnoszonych przez skarżącą zarzutów, co do sprzeczności zastosowanych w sprawie przepisów ustawy o grach hazardowych ze swobodami gospodarczymi ustanowionymi w TfUE. W konsekwencji, skoro sąd nie podzielił zarzutów naruszenia podstawowych swobód wspólnego rynku, przez wzgląd na analogiczne argumenty jak podane wyżej w odniesieniu do pierwszej grupy zarzutów, związanych z notyfikacją, sąd nie dostrzega potrzeby kierowania pytania prejudycjalnego do TS UE. Istotą trzeciej grupy zarzutów podniesionych przez skarżącą jest dążenie do wykazania, że stosowane w sprawie przez organy celne przepisy ustawy o grach hazardowych naruszają szereg szczegółowych zasad konstytucyjnych, których źródłem jest konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego. Skarżąca podnosi w szczególności zarzuty naruszenia ochrony praw nabytych, ochrony zaufania jednostki do Państwa i stanowionego przez nie prawa, ochrony interesów w toku. Zarzuty te należy uznać za chybione w świetle art. 129 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym zezwolenia wydane na podstawie dotychczasowych przepisów pozostają ważne do czasu upływu terminu, na które zostały wydane. Nie doszło zatem w tym zakresie do pozbawienia praw nabytych wynikających z zezwoleń udzielonych w okresie obowiązywania poprzedniego stanu prawnego. Skarżąca próbuje uzasadnić swoje zarzuty poprzez stwierdzenie, że ustawodawca pozbawił podmioty posiadające zezwolenia możliwości ich zmiany, co było dopuszczalne w poprzednim stanie prawnym. Oznacza to jej zdaniem niezgodną z wymogami konstytucyjnymi zmianę reguł gry. Niewątpliwie ustawa o grach hazardowych z 2009 r. ogranicza w istotny sposób możliwość zmiany zezwoleń udzielonych pod rządami ustawy z 1992 r. Zgodnie z art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1 (udzielone przed wejściem w życie ustawy z 2009 r.), mogą być zmieniane, na zasadach określonych w ustawie dla zmiany koncesji i zezwoleń udzielanych podmiotom prowadzącym działalność w zakresie określonym w art. 6 ust. 1-3, przez organ właściwy do udzielenia zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. W wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych. Argumentacja spółki upatrująca w tym ograniczeniu naruszenia zasad konstytucyjnych jest zdecydowanie zbyt daleko idąca. Ograniczenie możliwości zmian już istniejących zezwoleń nie może być traktowane jako naruszenie ochrony praw nabytych i zaufania jednostki do państwa i prawa, tym bardziej, że jest uzasadnione względami interesu publicznego - koniecznością zapewnienia należytej kontroli nad działalnością w tym sektorze. Jako kontrargument w stosunku do przywołanych przez skarżącą tez z orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego na temat wskazanych zasad, należy podnieść, iż TK wielokrotnie w swym orzecznictwie podkreślał swobodę (oczywiście ograniczoną wymogami konstytucyjnymi) ustawodawcy w realizowaniu założeń polityki społeczno-gospodarczej, dążącego do tworzenia prawa lepiej odpowiadającego aktualnym potrzebom i uwarunkowaniom. Ponadto zasady ochrony praw nabytych i ochrony zaufania nie mają charakteru absolutnego i nie wykluczają stanowienia regulacji mniej korzystnych dla jednostki. Odstąpienie od zasady ochrony praw nabytych jest dopuszczalne w okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, gdy zachodzi potrzeba zapewnienia realizacji innej wartości istotnej dla systemu prawnego, choćby nie była ona wprost wyrażona w tekście przepisów konstytucyjnych. Podkreśla się przy tym, że ocena dopuszczalności odstępstwa może być dokonana tylko na tle konkretnej sytuacji przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności (por. wyroki TK z 22 czerwca 1999 r., K. 5/99, OTK 1999/5/100 oraz z 20 grudnia 1999 r., K. 4/99, OTK 1999/7/165). TK zwraca także uwagę, iż ocena dopuszczalności wyjątków od zasady ochrony praw nabytych wymaga rozważenia, na ile oczekiwanie jednostki, że prawa uznane przez państwo będą realizowane, jest usprawiedliwione. Zasada ochrony praw nabytych chroni wyłącznie oczekiwania usprawiedliwione i racjonalne. Istnieją dziedziny życia i sytuacje, w których jednostka musi liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać zmian regulacji prawnych, w tym również zmian, które znoszą lub ograniczają dotychczas zagwarantowane prawa podmiotowe (por. orzeczenia TK z 18.01.2000, K. 18/99, OTK 2000/1/1; z 19.03.2001, K. 32/00, OTK 2001/3/50; z 7.05.2001, K. 19/00, OTK 2001/4/82; z 10.04.2006, SK. 30/04, OTK-A 2006/4/42). Jednostka musi zawsze liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać nie tylko zmiany obowiązującego prawa, ale również niezwłocznego wprowadzenia w życie nowych regulacji prawnych. W szczególności ryzyko związane z wszelką działalnością gospodarczą obejmuje również ryzyko niekorzystnych zmian systemu prawnego. Istotne znaczenie ma także horyzont czasowy działań podejmowanych przez jednostkę w danej sferze życia. Im dłuższa jest - w danej sferze życia - perspektywa czasowa podejmowanych działań, tym silniejsza powinna być ochrona zaufania do państwa i do stanowionego przez nie prawa (por. wyr. TK z 07.02.2001 r., K. 27/00, OTK 2001/2/29). Ponadto z orzecznictwa TK wynika, że nie każda korzystna dla jednostki sytuacja prawna korzysta z ochrony jako prawo podmiotowe, czy przynajmniej jego ekspektatywa. Zwrócił na to uwagę TK w wyroku w sprawie K. 45/01 (wyr. z 25.06.2002, OTK-A 2002/4/46): "Jak wspomniano wyżej zasada ochrony praw nabytych znajduje zastosowanie do praw podmiotowych. Aby można było mówić o prawie podmiotowym, normy prawne muszą jednoznacznie określać podmiot danego prawa, podmiot zobowiązany do realizacji prawa oraz treść tego prawa". Co szczególnie istotne, w przypadku ekspektatyw Trybunał stoi na stanowisku objęcia ochroną ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych, tj. takich, które spełniają wszystkie zasadniczo przesłanki ustawowe nabycia praw pod rządami danej ustawy bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy (por. orz. TK z 11.02.1992 r., K. 14/91, OTK 1992/1/7; z 22.6.1999 r., K. 5/99, OTK 1999/5/100; z 24.10.2000 r., SK. 7/00, OTK 2000/7/256; z 30.03.2005 r., K. 19/02, OTK-A 2005/3/28; z 17.10.2005 r., K. 6/04, OTK-A 2005/9/100). W kontekście wyżej przedstawionych poglądów Trybunału na istotę zasady ochrony prawa nabytych argumenty skargi w tym zakresie należy uznać za chybione. Trudno uznać, aby ograniczenia potencjalnej możliwości zmiany zezwolenia udzielonego na gruncie poprzedniego stanu prawnego stanowiło naruszenie jakiegoś prawa nabytego lub przynajmniej chronionej ekspektatywy. Sama potencjalna możliwość zmiany ostatecznej decyzji przyznającej uprawnienia wynikająca z regulacji proceduralnych nie może być traktowana jako podlegająca ochronie ekspektatywa. Jak zwrócił uwagę TK w wyroku z 8.11.2005 r. (sygn. SK. 25/02): "Jeżeli nabycie prawa następuje etapami, a jeden z elementów stanu faktycznego prowadzących do jego nabycia już się urzeczywistnił, nie oznacza to jeszcze, że w każdej takiej sytuacji istnieje ekspektatywa w prawnym znaczeniu tego słowa. Trafnie wskazuje się, że niezbędne jest odróżnienie ekspektatywy prawnej od czysto faktycznej nadziei czy też szansy, perspektywy nabycia (powstania) prawa podmiotowego" . Idąc tropem argumentacji skarżącej należałoby dojść do zbyt daleko idącego wniosku, że żadna niekorzystna dla przedsiębiorcy zmiana stanu prawnego nie jest dopuszczalna, gdyż godzi w prawa nabyte. Wniosek taki zakładałaby istnienie nie dającego się pogodzić z wymogami państwa prawa, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, prawa przedsiębiorcy do prowadzenia działalności w niezmienionych na przestrzeni lat uwarunkowaniach prawnych. W konkluzji należy stwierdzić, że sąd nie podziela podniesionych w skardze argumentów co do niezgodności z konstytucją przepisów ustawy o grach hazardowych w zakresie, w jakim wprowadzają ograniczenia dopuszczalności zmian zezwoleń na prowadzenie działalności udzielonych na gruncie poprzedniego stanu prawnego. W związku z powyższym nie ma podstaw do wystąpienia przez sąd orzekający w niniejszej sprawie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, we wnioskowanym przez skarżącą zakresie. Z treści art. 134 p.p.s.a. płynie obowiązek sądu administracyjnego dokonania kompleksowej analizy legalności zaskarżonego aktu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów. W badanej sprawie, sąd wychodząc poza argumenty podniesione w skardze, nie dostrzegł także innych wad, które powinny skutkować usunięciem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze sąd nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).