IV SA/Wa 2200/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi M. W., M. J., P. W. i M. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących M. W., M. J., P. W. i M. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] października 2008 r. Minister Infrastruktury, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] maja 1962 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa C. ob. B. W. w O. pow. K. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. stwierdzono nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1949 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem C. w O. wł. W. W. i Spółki. Jednak wadą nieważności nie jest dotknięta decyzja wydana na podstawie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U. Nr 11, poz. 37). W dacie wydania tej decyzji bowiem ([...] maja 1962 r.) pozostawało w obrocie prawnym orzeczenie z dnia [...] sierpnia 1949 r. w przedmiocie ustanowienia przymusowego zarządu nad przedmiotową cegielnią. Przytoczono także w decyzji szereg orzeczeń, w których wyrażona była teza, iż stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą zostanie wydana kolejna decyzja, nie stanowi przesłanki dla stwierdzenia nieważności tej ostatniej, lecz może być przesłanką wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.). W skardze na decyzję Ministra Infrastruktury M. P., M. W., P. W. i M. J. – wnioskujący uprzednio o stwierdzenie nieważności orzeczenia, spadkobiercy byłego właściciela cegielni -podnieśli następujące zarzuty: naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 145 §1 pkt 8 K.p.a. poprzez pominięcie, iż kwestia zastosowania jednego z obu trybów powinna być rozważana indywidualnie, co potwierdzają uchwały 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r. (sygn. akt OPK 4/98-7/98 opubl. ONSA 1999/1 poz. 13). naruszenie art. 7, 77 i 9 K.p.a. przez brak rozważenia istotnych okoliczności sprawy i poinformowania stron o przepisach postępowania regulujących kwestie prowadzenia sprawy we właściwym trybie, przy czym w przedmiotowej sprawie w decyzji z dnia [...] lipca 2000 r. mylnie poinformowano strony, iż trybem właściwym do wyeliminowania z obrotu orzeczenia z dnia [...] maja 1962 r. jest stwierdzenie jego nieważności. Uzasadniając zarzuty zwrócono uwagę, iż skutkiem stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1949 r. nie zostało ono ani zmienione ani uchylone, w myśl brzmienia art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., a więc brak jest przesłanek dla wznowienia postępowania. Stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1949 r. oznacza, iż nigdy skutecznie nie orzeczono o ustanowieniu zarządu nad przedsiębiorstwem a więc decyzja o jego przejściu na własność Państwa jest oczywiście wadliwa (rażące naruszenie art. 2 ustawy o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym). W przedmiotowej sprawie jednym postanowieniem wszczęto postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności dwu orzeczeń (z dnia [...] sierpnia 1949 r. i [...] maja 1962 r.). po stwierdzeniu nieważności jednego z nich nie poinformowano stron, iż właściwym trybem dla wzruszenia drugiego jest wznowienie postępowania. W konsekwencji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 7 lipca 2009r. (sygn. akt IV SA/Wa 1982/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. Sąd wskazał, iż decyzja o ustanowieniu przymusowego zarządu nad przedsiębiorstwem wydawana w trybie dekretu w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego miała charakter konstytutywny. Z kolei druga decyzja wydana na podstawie art. 9 ust. 2 w zw. z treścią art. 2 ustawy o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym niezależnie jaki miała charakter, jednak przesłanką jej wydania było wyłącznie uprzednie orzeczenie w przedmiocie ustanowienia przymusowego zarządu. Stąd stanowi ona decyzję wydaną w oparciu o inną decyzję, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Dalej Sąd podkreślił, że przedmiotem sporów doktrynalnych była kwestia, czy hipoteza art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. obejmuje także przypadki, gdy decyzja, w oparciu o którą wydano określone orzeczenie została wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jej nieważności, skoro przedmiotowy przepis expressis verbis wymienia wyłącznie sytuacje "zmiany" i "uchylenia" uprzedniej decyzji. Wątpliwości w tym zakresie zostały rozstrzygnięte pod koniec lat 90, kiedy to pod wpływem orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 5 lipca 1996 r. (sygn. III ARN 21/96, OSN 1997, nr 3, poz. 32) w judykaturze generalnie zaaprobowany został pogląd, iż stwierdzenie nieważności decyzji może stanowić wyłącznie podstawę wznowienia postępowania w odniesieniu do orzeczenia wydanego w oparciu o orzeczenie dotknięte wadą nieważności. Poglądy prezentowane w doktrynie odzwierciedlone są także w dotychczasowym orzecznictwie sądowym (stosowne orzecznictwo przywołano w zaskarżonej decyzji). Wprawdzie w dniu 20 listopada 2008 r. zapadło orzeczenie Naczelnego Sadu Administracyjnego (sygn. akt I OSK 56/08), w którym wyrażono pogląd odmienny, jednak jest on odosobniony i nie został poparty przekonywującą argumentacją. W konsekwencji zdaniem Sądu I instancji właściwym trybem do skontrolowania decyzji o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa C. ob. B. W. w O. pow. K. jest postępowanie wznowieniowe, nie zaś o stwierdzenie nieważności w sytuacji, gdy została stwierdzona nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1949 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego Wskutek wniesienia skargi kasacyjnej przez M. P., M. W., P. W. i M. J. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 października 2010r. (sygn. akt I OSK 1624/09) uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swoich rozważań NSA stwierdził, że zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37 ze zm.), przedsiębiorstwa pozostające w dniu wejścia w życie ustawy pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. przechodzą z mocy prawa na własność Państwa, chyba że nastąpi ich zwrot. Z powołanego przepisu wynika, że na własność Państwa z mocy prawa przechodziły przedsiębiorstwa, które znajdowały się pod zarządem państwowym w dniu 8 marca 1958 r., czyli w dacie wejścia w życie tej ustawy. Bezspornym jest, że Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1949 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem. NSA podkreślił, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej znosi skutki prawne od dnia jej wydania. Innymi słowy, stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi do takiej sytuacji, jakby do wydania aktu, w stosunku do którego orzeczono nieważność, w ogóle nie doszło (skutek ex tunc). W niniejszej sprawie oznacza to, że w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. przedsiębiorstwo nie znajdowało się pod przymusowym zarządem państwowym. Skoro przedsiębiorstwo to nigdy nie było pod zarządem przymusowym, to nie mogło zostać przejęte na własność Państwa i w dniu [...] maja 1962 r.( tj. w dacie wydania orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych) nie zachodziły przesłanki wymienione w art. 2 i art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. Dalej Sąd konstatuje, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie dekretu z dnia 18 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. Pr. P. P. Nr 21, poz. 67 ze zm.) nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną o przejściu na własność Państwa przedsiębiorstwa objętego zarządem państwowym (art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.), lecz stanowi podstawę do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Przemawia za takim stanowiskiem wykładnia językowa, jak również specyfika obydwu postępowań nadzwyczajnych, które mają odmienny cel i charakter, a nade wszystko przesłanki. Aby art. 145 §1 pkt. 8 K.p.a. znajdował zastosowanie, między poszczególnymi decyzjami musiałby zachodzić pewnego rodzaju stosunek zależności, a nie tylko chronologiczne następstwo. W przedmiotowej sprawie wydanie decyzji nacjonalizacyjnej nie stanowiło bezpośredniego następstwa decyzji o ustanowieniu przymusowego zarządu nad przedsiębiorstwem, a wynikało z uchwalenia ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. W konsekwencji błędnie Sąd pierwszej instancji upatruje wadę weryfikowanej decyzji o przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa, jako uzasadniającą wznowienie postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Z art. 134 § 1 p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą. Przy czym reguła powyższa doznaje istotnej modyfikacji, która wynika z brzmienia art. 190 p.p.s.a., bowiem obecnie sąd I instancji proceduje w warunkach wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku uchylającego poprzedni wyrok wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Przywołany przepis stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 3 września 2008r. (sygn. akt OSK 1311/07, Lex 510043) przez "ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego." W niniejszej sprawie owa ocena prawna polega na jednoznacznym twierdzeniu, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie dekretu z dnia 18 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. Pr. P. P. Nr 21, poz. 67 ze zm.) nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną o przejściu na własność Państwa przedsiębiorstwa objętego zarządem państwowym (art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.), lecz stanowi podstawę do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Pogląd powyższy oznacza, że organy administracji publicznej odmawiając stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] maja 1962 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa C. ob. B. W. w O. pow. K. w powołaniu na konieczność prowadzenia postępowania wznowieniowego na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a, dopuściły się naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jak już wskazano, obecnie rozpoznając sprawę sąd wojewódzki nie może odstąpić od poglądu prawnego wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2010r. (sygn. akt I OSK 1624/09), bowiem nie zmienił się ani stan prawny, będący podstawą orzekania, ani okoliczności faktyczne. Z tych względów, skoro została wydana ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność zarządzenia o ustanowieniu zarządu przymusowego nad cegielnią i na tę przesłankę nadal powołują się podmioty wnoszące o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] maja 1962 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa, koniecznym było uchylenie zaskarżonej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu przedsiębiorstwa. Organ zatem będzie obowiązany rozpoznać wniosek złożony przez M. P., M. W., P. W. i M. J. w trybie postępowania nieważnościowego, niedopuszczalne natomiast będzie odsyłanie stron do innego nadzwyczajnego trybu, jakim jest postępowanie wznowieniowe. Jednocześnie Minister Infrastruktury będzie miał na uwadze - cytując uzasadnienie wyroku z dnia 1 października 2010r. (sygn. akt I OSK 1624/09) - "że w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. przedsiębiorstwo C. w O. wł. W. W. i Spółki nie znajdowało się pod przymusowym zarządem państwowym. Skoro przedsiębiorstwo to nigdy nie było pod zarządem przymusowym, to nie mogło zostać przejęte na własność Państwa i w dniu [...] maja 1962 r.( tj. w dacie wydania orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych) nie zachodziły przesłanki wymienione w art. 2 i art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym". Skoro zaskarżona decyzja naruszyła art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. w zw. z art. 190 p.p.s.a, uchylić ją. Jednocześnie stosownie do art. 135 p.p.s.a. uchylono pierwszą decyzję Ministra Infrastruktury, bowiem w ocenie Sądu jest to niezbędne do prawidłowego i końcowego załatwienia sprawy. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak na wstępie. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.