I OSK 697/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 20 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wr 693/10 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 693/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi W. G., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] września 2010 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 23 kwietnia 2010 r. W. G. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Chojnowie o rozłożenie na 24 raty kwoty 1.617 zł z tytułu nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego związanego z koniecznością opieki nad dzieckiem M. G. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Burmistrz Miasta Chojnowa odmówił rozłożenia na raty nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. ustalono W. G. kwotę świadczeń nienależnie pobranych z tytułu wypłaconego w okresie od 23 listopada 2007r. do 14 lipca 2008 r. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad M. G., w łącznej kwocie 3.234 zł. Połowę tej kwoty umorzono na podstawie decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r., ponadto podniesiono, że decyzją tego organu z dnia [...] kwietnia 2010r. zostało przyznane wnioskodawczyni świadczenie pielęgnacyjne na okres od 1 listopada 2008 r. do 31 października 2009 r. w kwocie 5.040 zł, Z tej kwoty zostanie potrącone nienależnie pobrane świadczenia w wysokości 1.617 zł. Natomiast po dokonaniu potrącenia drugiej połowy świadczeń nienależnie pobranych wraz z ustawowymi odsetkami do wypłaty na podstawie powyższej decyzji pozostała kwota 3.004 zł, którą wypłacono wnioskodawczyni w kwietniu 2010 r. W ocenie organu I instancji fakt potrącenia świadczeń nienależnie pobranych powoduje, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające rozłożenie świadczenia na raty. Ponadto za taką oceną przemawia zdaniem tego organu fakt, że po potrąceniu pozostała W. G. kwota, która przy jej sytuacji dochodowej osobistej i zdrowotnej nie uzasadnia w żadnym zakresie rozłożenia na raty świadczeń nienależnie pobranych. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy uchyliło decyzję Burmistrza Miasta Chojnowa z dnia [...] czerwca 2010 r. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r. ustalono W. G. kwotę świadczeń nienależnie pobranych z tytułu wypłaconego w okresie od 23 listopada 2007 r. do 14 lipca 2008 r. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad M. G., w łącznej kwocie 3.234 zł. Połowę tej kwoty umorzono na podstawie decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r., natomiast pozostałą kwotę 1.617 zł wraz z odsetkami potrącono wnioskodawczyni z kwoty świadczenia pielęgnacyjnego, które stronie wyrównano na mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. Informację o potrąceniu zawarto w tejże decyzji, którą doręczono W. G. w dniu 22 kwietnia 2010 r. Wniosek o rozłożenie na raty świadczenia odwołująca się złożyła po otrzymaniu wskazanej informacji, tj. w dniu 23 kwietnia 2010 r. Zaległe świadczenie wypłacono stronie w dniu 29 kwietnia 2010 r. w kwocie 3.004,86 zł, uwzględniając wcześniej złożone stronie oświadczenie o potrąceniu kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Zdaniem organu odwoławczego, potrącenie nienależnie pobranego świadczenia powoduje wygaśnięcie obowiązku jego zwrotu (osoba zobowiązana przestaje być dłużnikiem w tym zakresie). Skoro odpadł obowiązek zwrotu świadczenia, to również nie ma przedmiotu postępowania o rozłożenie na raty świadczenia nienależnego. Z tego względu w ocenie Kolegium, organ I instancji nie mógł merytorycznie rozstrzygać co do przedmiotu, który już nie istnieje. W tej sytuacji postępowanie organu I instancji uznano za bezprzedmiotowe. W. G. złożyła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której domagała się jej uchylenia. W skardze podniosła zarzut naruszenia zasad postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a. w zakresie, w jakim naruszono słuszny interes strony oraz art. 8 k.p.a. przez dokonanie potrącenia przed rozpoznaniem wniosku o rozłożenie świadczenia na raty. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylając decyzje organu I i II instancji stwierdził, że w sprawie naruszono art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie wyjaśniając i nie ustalając w sposób wyczerpujący okoliczności dotyczących sytuacji rodziny skarżącej. Z naruszeniem także art. 30 ust. 9 ustawy organ nie rozważył, czy w sprawie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny skarżącej uzasadniające zgłoszony przez nią wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zwrócił uwagę, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte podaniem strony złożonym w dniu 23 kwietnia 2010 r. W tym dniu nie dokonano jeszcze potrącenia pozostałej do zwrotu kwoty nienależnie pobranego przez skarżącą świadczenia rodzinnego ustalonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2010 r. przyznającej skarżącej zaległe świadczenie rodzinne zawarto jedynie informację o tym, że z kwoty przyznanego świadczenia rodzinnego zostaną potrącone, zgodnie z art. 30 ust. 1 i 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wraz z odsetkami świadczenia nienależnie pobrane ustalone decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2009 r. na kwotę 3.234 zł, z której to kwoty decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. umorzono kwotę 1.617 zł, co stanowi połowę ustalonej wysokości nienależnie pobranych świadczeń. Zdaniem Sądu I instancji powyższa informacja skierowana do skarżącej nie wywołała skutków prawnych, o jakich mowa w art. 499 k.c. Przepisy Kodeksu cywilnego nie mają bowiem zastosowania w sprawie dotyczącej zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Świadczenia rodzinne uregulowane ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych są świadczeniami publicznoprawnymi, o których organ administracji publicznej rozstrzyga w sposób władczy i jednostronny w formie decyzji administracyjnej. Żaden z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przyznaje beneficjentowi owych świadczeń uprawnień podobnych do uprawnień organu administracji, do którego kompetencji należy kształtowanie stosunków administracyjnych uregulowanych jej przepisami. Z tych względów powoływanie się przez organ administracji na przepisy kodeksu cywilnego uznano za nietrafne. Potrącenie, o jakim mowa w art. 30 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest natomiast czynnością materialnotechniczą organu, dokonywaną przy okazji wypłaty bieżących świadczeń rodzinnych. Datą podjęcia czynności materialnotechnicznej jest dzień, w którym owa czynność została dokonana. W ocenie Sądu I instancji w dniu złożenia przez skarżącą podania wszczynającego postępowanie w sprawie, postępowanie nie było bezprzedmiotowe. Organ dokonał potrącenia pozostałej do zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych mimo, że wobec tych świadczeń toczyło się, wszczęte wnioskiem strony z dnia 23 kwietnia 2010 r., postępowanie z art. 30 ust. 9 ustawy o rozłożenie owych świadczeń na raty. Nie wyjaśniono przy tym i nie rozważono należycie istnienia w sprawie przesłanek z art. 30 ust. 9 ustawy do rozłożenia owych świadczeń na raty. Dokonanie potrącenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w toku postępowania o rozłożenie świadczenia na raty i w konsekwencji wydanie decyzji umarzającej postępowanie prowadzone na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do zniweczenia zagwarantowanej stronie możliwości żądania, aby jej sprawa została rozpoznana merytorycznie. Bez znaczenia, w ocenie WSA, pozostaje podnoszona przez organ okoliczność, że skarżąca winna się liczyć z obowiązkiem zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych już w chwili doręczenia jej decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. ustalającej kwotę tych świadczeń i już wówczas winna wystąpić z wnioskiem o rozłożenie świadczeń na raty. W okolicznościach sprawy nie można stawiać skarżącej zarzutu nienależytej dbałości o swój interes prawny. Tak długo bowiem, jak długo kwota nienależnie pobranych przez stronę świadczeń rodzinnych nie zostanie potrącona przez organ, tak długo może ona wystąpić na podstawie art. 30 ust. 9 tejże ustawy z wnioskiem o ich umorzenie, odroczenie terminu płatności albo rozłożenie na raty. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu wynikające z niezasadnego zarzutu, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania ze skutkiem mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 § 1 k.p.a., podczas gdy w ocenie organu przepis ten miał zastosowanie, a postępowanie administracyjne w przedmiocie rozłożenia na raty świadczenia nienależnie pobranego było bezprzedmiotowe, z uwagi na jego uprzednie potrącenie z należnych stronie świadczeń rodzinnych; 2) naruszenie prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 30 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niewłaściwą interpretację, polegającą na przyjęciu, iż datą potrącenia nienależnie pobranego świadczenia jest dzień wypłaty bieżących świadczeń rodzinnych, podczas gdy data ta została określona w art. 499 k.c., zgodnie z którym potrącenia dokonuje się przez oświadczenie złożone drugiej stronie, a oświadczenie to ma moc wsteczną od chwili, kiedy potrącenie stało się możliwe; b) art. 498 – 505 k.c. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że regulacje cywilnoprawne nie mają zastosowania w sprawie dotyczącej zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. W uzasadnieniu podniesiono, że skoro ustawodawca w ustawie o świadczeniach rodzinnych posłużył się instytucją "potrącenia", wskazując tylko rodzaj należności podlegającej potrąceniu i nie precyzując w jaki sposób ma być ona dokonana ani też nie określił skutków jej zastosowania to celowym i możliwym jest skorzystanie z jej utrwalonego znaczenia na gruncie kodeksu cywilnego. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną w niniejszej sprawie doszło do potrącenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych z należnym W. G. świadczeniem pielęgnacyjnym w dniu 22 kwietnia 2010 r., tj. w dniu doręczenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r., zawierającej informację o dokonaniu tej czynności. Świadczenie pielęgnacyjne, będące przedmiotem potrącenia było już wymagalne, gdyż uprawnienie z tego tytułu dotyczyło okresu od 1 listopada 2008 r. do 31 października 2009 r. Skutkiem tej czynności było umorzenie długu w postaci nienależnie pobranych świadczeń, a co za tym idzie wygaśnięcie zobowiązania strony z tego tytułu. Z tych względów wywołane wnioskiem z dnia 23 kwietnia 2010 r. przez W. G. postępowanie w przedmiocie rozłożenia na raty tej należności było od samego początku bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, przesłanki nieważności postępowania wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 kpa jest nieuzasadniony. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne podlega umorzeniu tylko wtedy, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. W orzecznictwie panuje zgodność co do tego, że bezprzedmiotowość postępowania, o jakiej mowa w powyższym przepisie, oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, ale zawsze oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (por. wyroki NSA z dnia 21 września 2009 r. sygn. II OSK 1393/09 - LEX 611777,). Wobec tego przepis art. 105 § 1 k.p.a. będzie miał zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Zaznaczyć też należy, że brak przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego przez stronę nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 k.p.a., lecz oznacza bezzasadność żądania strony. W świetle powyższego stwierdzić należy, że wszczęte na skutek wniosku W. G. z dnia 23 kwietnia 2010r. postępowanie w sprawie rozłożenia na 24 raty kwoty 1.617 zł z tytułu nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego obligowało organy obu instancji do wydania decyzji merytorycznej. na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139 poz.992 ze zm.) Brak było natomiast przesłanek do przyjęcia przez organ II instancji bezprzedmiotowości postępowania, a w konsekwencji jego umorzenia z tej przyczyny, iż w uzasadnieniu decyzji Burmistrza Miasta Chojnowa z dnia [...] kwietnia 2010r. przyznającej W. G. świadczenie pielęgnacyjne za okres od 1 listopada 2008r. do 31 października 2009r. została ona poinformowana o konieczności potrącenia zaległego świadczenia zgodnie z treścią art. 30 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Potrącenie o którym mowa we wspomnianym przepisie jak zasadnie podniósł Sąd I instancji jest czynnością materialnotechniczną i następuję w dniu wypłaty świadczenia w tym wypadku miało to miejsce w dniu 29 kwietnia 2010r. Dopiero po tej dacie, złożenie wniosku o rozłożenie na raty świadczenia nienależnego, czyniłoby ten wniosek bezprzedmiotowym. Tymczasem skarżąca złożyła wniosek o rozłożenie na raty nienależnie pobranego świadczenia w dniu 23 kwietnia 2010r. a zatem przed potrąceniem kwoty, która stanowiła przedmiot wniosku. Umorzenie postępowania przez organ II instancji i nierozpoznanie wniosku pozbawiło skarżącą prawa do skorzystania z dobrodziejstwa wynikającego z treści art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie uzasadniony jest także zarzut pkt. 2 skargi kasacyjnej. Należy zauważyć, że uregulowane w ustawie o świadczeniach rodzinnych w art. 30 świadczenie nienależne w rozumieniu tej ustawy jest instytucją odrębną od uregulowań przyjętych w kodeksie cywilnym. Są to świadczenia o charakterze publicznoprawnym, o których organy administracji rozstrzygają w sposób władczy i zawsze jednostronny w formie decyzji administracyjnej. Kwestię potrącenia świadczeń nienależnych ustawodawca uregulował w art. 30 ust. 6 ustawy. Dlatego też argumenty powołujące się na art. 499 kc nie mogą odnieść zamierzonego skutku, bowiem mogą być oceniane jedynie pod kątem art. 30 ust. 6 ustawy. Z uwagi na publicznoprawny charakter świadczeń rodzinnych w sprawie nie znajdują zastosowania przepisów kodeksu cywilnego to jest art. 498-505 kc co także czyni zarzut skargi kasacyjnej nieskutecznym. Mając powyższe na uwadze skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.