VII SA/Wa 1847/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011r. sprawy ze skargi S. J. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy nadania uprawnień budowlanych. skargę oddala Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., Nr [...], Komisja Kwalifikacyjna [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r., Nr 5, poz. 42, ze zm.), zgodnie z art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., i § 7 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 83, poz. 578, ze zm.), zw. dalej rozporządzeniem, po rozpoznaniu wniosku o nadanie uprawnień budowlanych do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej odmówiła S. J. nadania uprawnień budowlanych do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, bez przeprowadzenia egzaminu. W uzasadnieniu organ I instancji, powołując się na treść art. 14 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, wskazał, że przeprowadził postępowanie kwalifikacyjne zgodnie z § 6 pkt 1 rozporządzenia. Organ administracyjny ustalił, że S. J. legitymuje się dyplomem ukończenia studiów wyższych na Akademii Rolniczej [...] z dnia [...] lipca 2005 r., Nr [...] i dyplomem magistra inżyniera budownictwa. W książce praktyki zawodowej, zarejestrowanej w dniu 14 czerwca 2006 r. w [...] Okręgowej Izbie Inżynierów Budownictwa [...] pod nr [...], S. J. udokumentował praktykę zawodową przy sporządzaniu projektów w okresie od 15 czerwca 2006 r. do 4 lipca 2008 r. oraz na budowie w okresie od 15 grudnia 2008 r. do 3 stycznia 2010 r. W ocenie Komisji Kwalifikacyjnej, analiza przedłożonych dokumentów nie daje podstaw do uznania, że praktyka zawodowa S. J. spełnia wymóg wynikający z przepisu art. 14 ust. 4 Prawo budowlane, ponieważ odbycie praktyki przez wyżej wymienionego zostało potwierdzone przez inż. H. K., który z racji pełnionej funkcji nie uczestniczył bezpośrednio w procesie projektowania (nie sporządzał projektu). Nie mógł w związku z tym pełnić bezpośredniego kierownictwa nad pracami projektowymi wykonywanymi przez S. J.. Organ I instancji wskazał, że jego stanowisko jest zgodne z orzecznictwem sądowym. Zgodnie z nim sprawdzający, wykonując swoje obowiązki, nie pełni bezpośredniego kierownictwa nad pracami projektowymi, a jedynie sprawdza projekt budowlany sporządzony przez projektanta, podobnie jak inspektor nadzoru na budowie nie uczestniczy bezpośrednio w realizacji robót budowlanych, a jedynie sprawdza wykonane roboty budowlane. Praktyka odbyta pod jego kierownictwem nie może być uznana za spełniającą wymagania art. 14 ust. 4 Prawa budowlanego. Jednocześnie Komisja Kwalifikacyjna [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa postanowiła uznać praktykę S. J. odbytą na budowie w okresie od 15 grudnia 2008 r. do 3 stycznia 2010 r. w wymiarze 12,5 miesiąca. Odwołanie od ww. decyzji wniósł S. J., wskazując, że jego praktyka zawodowa była prowadzona pod bezpośrednim nadzorem inż. H. K.. W załączeniu przedstawił oświadczenie mgr. inż. R. M. z Autorskiej Pracowni Architektonicznej, w którym wskazano, że dla niektórych projektów, w celu uzyskania pozwolenia na budowę, inż. H. K. był wykorzystywany jako sprawdzający. Nie dotyczyło to jednak projektów sporządzonych przez S. J.. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...], Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu ww. odwołania, utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy bezspornie wynika, iż praktyką projektową strony kierował H. K., nie będąc autorem projektów objętych praktyką, lecz osobą sprawdzającą w rozumieniu art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego. Funkcję H. K., jako sprawdzającego projekty, wyraźnie zaznaczono w książce praktyki zawodowej. Ponadto z zaświadczenia podpisanego przez R. M. wynika, że H. K. w "Autorskiej Pracowni Architektonicznej" pełnił "funkcję sprawdzającego i konsultanta przy sporządzaniu projektów budowlanych branży konstrukcyjno-budowlanej". Natomiast z innego pisma R. M. wynika, że prace zespołu konstruktorów organizował i podpisywał projekty P. J.. H. K. był, co prawda sprawdzającym, ale sytuacja ta nie dotyczy projektów sporządzanych przez stronę. W ocenie organu odwoławczego kierujący praktyką strony H. K. wykonywał dwa rodzaje zadań. Po pierwsze, był osobą sprawdzającą, po drugie był konsultantem przy sporządzaniu projektów budowlanych w zakresie rozwiązań konstrukcyjno-budowlanych. Nie pełnił zatem funkcji projektanta. Autorem 16 z 17 projektów opisanych w książce praktyki zawodowej był P. J.. W świetle ww. ustaleń organ II instancji stwierdził, że stan faktyczny sprawy nie wypełnia dyspozycji art. 14 ust. 4 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, warunkiem zaliczenia praktyki projektowej jest bezpośredni udział w pracach projektowych pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane. Dokonując wykładni językowej ww. przepisu, organ odwoławczy stwierdził, że nadzór osoby kierującej praktyką ma dotyczyć etapu sporządzania projektu. Chodzi, więc tu przede wszystkim o etap tworzenia projektu, o kierowanie procesem projektowania w zakresie, o jakim mowa w art. 20 Prawa budowlanego. Sprawdzanie projektu pod względem zastosowanych rozwiązań technicznych nie dotyczy samego procesu projektowania. Związane jest natomiast z oceną gotowego projektu lub jego poszczególnych części. Nadzór na tym etapem nie dotyczy zatem sporządzenia projektu. H. K., jako osoba sprawdzająca lub konsultant nie spełnia tego warunku, nie kierował on bowiem praktyką "przy sporządzaniu projektu" przez stronę, tak jak tego wymaga art. 14 ust. 4 Prawa budowlanego. Ponadto, posiłkując się wykładnią funkcjonalną i systemową, organ II instancji wskazał, że praktyka projektowa, podobnie jak każda praktyka zawodowa, ma na celu przyuczenie do wykonywania określonego zawodu, w tym zaś przypadku do zawodu projektanta. Aby cel ten mógł być spełniony, praktyka powinna być częścią konkretnego i realnego procesu budowlanego, co oznacza, że projekty sporządzane w tracie praktyki powinny być sporządzane dla potrzeb uzyskania konkretnego zezwolenia budowlanego i konkretnej inwestycji (robót budowlanych). Projekty opisane w książce praktyk spełniają ten warunek. Nie ulega wątpliwości, że projekty takie może sporządzić tylko projektant. Dokonując wykładni systemowej art. 14 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, należy przede wszystkim odwołać się do art. 20 tej ustawy. W myśl art. 20 ust. 2, projektant ma obowiązek zapewnić sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego. Skoro praktyka projektowa ma umożliwić poznanie warunków wykonywania zawodu projektanta, to praktykant w jej tracie powinien wykonywać obowiązki i zadania, które ustawowo przypisane są projektantowi. Jeżeli zatem praktykant w trakcie praktyki wykonuje czynności przynależne ustawowo projektantowi, to zwrot pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane należy rozumieć w ten sposób, że chodzi tu o osobę, która jest projektantem, tj. nie tylko posiada uprawnienia budowlane do projektowania, ale jest również autorem konkretnego projektu opracowanego przez praktykanta w ramach praktyki budowlanej. Na gruncie art. 14 ust. 4 Prawa budowlanego, w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma okoliczność, że H. K. nie był autorem 16 projektów wskazanych w książce praktyki zawodowej. Inne funkcje ww. nie mają tu znaczenia. Praktyka odbyta przy sporządzaniu projektów pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia projektowe, która przy sporządzaniu tego projektu nie pełniła samodzielnej funkcji technicznej projektanta, a właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, nie może być zaliczona. Inaczej mówiąc, praktyka odbyta pod nadzorem osoby, która (w świetle ustawy Prawo budowlane) w ogóle nie jest uczestnikiem procesu budowlanego, nie spełnia warunku określonego w art. 14 ust. 4. Sprawdzający projekt i konsultant w ogóle nie są uczestnikami procesu budowlanego. W świetle art. 20 ust. 2 projektant i sprawdzający to dwie odrębne osoby, łączenie tych dwóch funkcji jest niemożliwe. Oczywiście projektant, czyli osoba sporządzająca dany projekt budowlany, może być jednocześnie sprawdzającym, ale czynności sprawdzające muszą dotyczyć projektu opracowanego przez innego projektanta. Sprawdzający nie może brać bezpośredniego udziału w pracach projektowych, gdyż takie postępowanie kłóci się z ratio legis art. 20 ust. 2. Celem tego przepisu jest zapewnienie obiektywnej oceny projektu, co ma zwiększyć bezpieczeństwo procesów budowlanych. Zadania sprawdzającego sprowadzają się do chłodnej weryfikacji "cudzej" pracy, do obiektywnego spojrzenia na efekty pracy osoby trzeciej. Gdy sprawdzający uczestniczy w projektowaniu traci siłą rzeczy dystans do projektu, weryfikuje, bowiem własną pracę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. J., wnosząc o zmianę decyzji Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] i zaliczenie odbytej praktyki. Skarżący wskazał, że w jego przekonaniu odbył wymaganą praktykę, a w tym przypadku nie jest tak bardzo istotne kto dokonał wpisu w dzienniku praktyk, lecz to, czy faktycznie brał on udział w procesie projektowania i wykazał się niezbędną wiedzą w tym zakresie. Okoliczność, że jego opiekunem praktyki został inż. H. K., a nie mgr P. J. wynikała z decyzji pracodawcy. Skarżący potwierdził, że P. J. nie wyraził zgody na prowadzenie jego praktyki. Ponadto wszystkie wymienione w dzienniku praktyki projekty były autorstwa skarżącego, a P. J. z tymi projektami zapoznawał się w chwili, gdy były gotowe do złożenia o pozwolenie na budowę i wymagały tylko jego podpisu . Z tych względów skarżący wniósł o uwzględnienie faktycznych a nie formalnych podstaw odbycia praktyki, zaliczenie mojej praktyki i umożliwienie nadania uprawnień budowlanych do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Kwalifikacyjna podtrzymała dotychczasowe stanowisko i wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Przyjęte przez organy obu instancji ustalenia faktyczne zostały ustalone bez naruszenia przepisów procesowych. Podzielić należało zarówno tok rozumowania jak i pogląd wyrażony w decyzjach organów I i II instancji, że praktyką odbywaną w zgodzie z wymaganiami art. 14 ust. 4 Prawa budowlanego jest praktyka odbywana pod kierunkiem uprawnionej osoby, nie zaś innej osoby (sprawdzającego). Skarga natomiast nie jest zasadna. Jak ustalono w toku postępowania administracyjnego, w książce praktyki zawodowej - zarejestrowanej w dniu 14 czerwca 2006 r. w [...] Okręgowej Izbie Inżynierów Budownictwa [...] pod nr [...] - znajdują się wpisy potwierdzające, że skarżący odbywał praktykę zawodową przy sporządzaniu projektów w okresie od 15 czerwca 2006 r. do 4 lipca 2008 r. oraz na budowie w okresie od 15 grudnia 2008 r. do 3 stycznia 2010 r. Jednakże odbycie praktyki było potwierdzane, nie przez autora projektu, lecz przez inna osobę, tj. inż. H. K., który pełnił funkcję sprawdzającego projekty. Wobec powyższego ocena tego stanu rzeczy nie daje podstaw do uznania, że praktyka zawodowa S. J. spełnia wymóg wynikający z przepisu art. 14 ust. 4 Prawa budowlanego, ponieważ odbycie praktyki przez wyżej wymienionego zostało potwierdzone przez osobę, która z racji pełnionej funkcji nie uczestniczyła bezpośrednio w procesie projektowania (nie sporządzała projektu). Nie mogła zatem pełnić bezpośredniego kierownictwa nad pracami projektowymi wykonywanymi przez skarżącego. Wniosek taki wynika też z zaświadczenia "Autorskiej Pracowni Architektonicznej" podpisanego przez R. M., iż H. K. pełnił "funkcję sprawdzającego i konsultanta przy sporządzaniu projektów budowlanych branży konstrukcyjno-budowlanej". Prace zespołu konstruktorów organizował i podpisywał projekty P. J.. Z kolei, ze znajdującego się w aktach sprawy, oświadczenia P. J. autora projektów wpisanych do dziennika praktyk nie wynika, aby nadzorował praktykę skarżącego. Zarówno organ, jak i skarżący nie negowali zapisów dokonanych w dzienniku praktyk, stan faktyczny uznać należało zatem za bezsporny. Sprawdzanie projektu pod względem zastosowanych rozwiązań technicznych nie dotyczy samego procesu projektowania. Związane jest natomiast z oceną gotowego projektu lub jego poszczególnych części. Nadzór na tym etapem nie dotyczy zatem sporządzenia projektu. H. K., jako osoba sprawdzająca lub konsultant, nie spełniał tego warunku, nie kierował on bowiem praktyką "przy sporządzaniu projektu" jak tego wymaga art. 14 ust. 4 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi zaś, że warunkiem zaliczenia praktyki zawodowej jest praca polegająca na bezpośrednim uczestnictwie w pracach projektowych pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane. Nie wystarczy zatem odbycie praktyki pod kierunkiem osoby sprawdzającej projekt, gdyż to nie ona kieruje pracami projektowymi. Ustaleniom organów, które sprowadzają się do tego, że zapisy w dzienniku praktyk nie dają podstaw do stwierdzenia, że odbyta praktyka odpowiadała wymaganiom prawa, nie sposób zatem zarzucić nietrafności. Konsekwencją zaś powyższego stwierdzenia musi być z kolei uznanie, że organ, odmawiając uznania praktyki za odbytą prawidłowo, nie naruszył prawa. Nie jest też możliwe przyjęcie, tak jak wnioskował to skarżący w treści skargi, aby uznać, że odbył on wymaganą przez powyższy przepis praktykę, pomimo iż nie spełnił podstawowego warunku odbycia praktyki pod kierunkiem wskazanej przez przepis osoby, chociaż, jak twierdzi, faktycznie przygotowywał projekty. Warunek ten nie ma tylko charakteru formalnego, gdyż od faktycznego przebiegu nauki pod kierunkiem uprawnionej osoby kierującej i przekazującej jednocześnie praktyczne umiejętności niezbędne w całym procesie projektowania zależy to, czy wnioskodawca nabędzie umiejętności wymagane przez przepisy prawa. Nie jest też możliwe, tak jak podnosił w trakcie postępowania administracyjnego skarżący, uzupełnienie książki praktyk zawodowych w trakcie postępowania kwalifikacyjnego. Wbrew stanowisku skarżącego brak ewentualnych wpisów w tej książce nie stanowi braku formalnego wniosku o nadanie uprawnień budowlanych, ponieważ wpisy w tej książce są przedmiotem merytorycznej oceny organu administracyjnego, który ma zdecydować o nadaniu uprawnień we wnioskowanym zakresie. Skoro skarżący uznał, że udokumentowana przez niego praktyka zawodowa uprawnia do nabycia uprawnień we wnioskowanym zakresie, to winien liczyć się z tym, że będzie ona przedmiotem merytorycznej oceny organu, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd skargę oddalił.