II SA/Rz 1073/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka SO del. Anna Bembenek Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi J. T. i S. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia II SA/Rz 1073/10 Uzasadnienie Przedmiotem skargi J. T. i S. T. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) z [...].09.2010 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych. Postanowienie to zapadło w następującym stanie faktycznym: Wójt Gminy [...] zwrócił się do Starosty [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy pod budowę garażu na maszyny i urządzenia rolnicze na części dz. nr 238 oznaczonej na dołączonym projektu decyzji załączniku graficznym w miejscowości T. Wskazano w piśmie wójta, że przedmiotowa działka wchodzi w skład gospodarstwa rolnego wnioskodawcy – S. P. o pow. 8,06 ha. Starosta [...] postanowieniem z [...].06.2010 r. pozytywnie uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy na inwestycję pn. garaż na maszyny i urządzenia rolnicze na części dz. nr 238 oznaczonej na dołączonym projektu decyzji załączniku graficznym literami ABCD w miejscowości T . Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli J. T. i S. T., będący współwłaścicielami działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr 239, graniczącej z działką nr 238. Żalący się kwestionowali prawidłowość działania Wójta Gminy [...], podnosili kwestię wąskiej w ich ocenie działki przeznaczonej pod zabudowę, dysponowaniem przez inwestora inną działką o nr 240, lokalizowaniem garażu zbyt blisko ich domu, spodziewanymi immisjami hałasu i oparów spalin i olejów. Rozpoznając to zażalenie SKO postanowieniem z [...].06.2010 r. nr [...] uchyliło postanowienie Starosty [...] z [...].05.2010 r., a sprawę przekazało mu do ponownego rozpoznania. Przyczyna uchylenia było dopatrzenie się przez organ wyższego stopnia naruszenia przepisów postępowania dotyczących zapewnienia prawa stronom do czynnego udziału w postępowaniu. Ponownie rozpoznając sprawę Starosta [...] zawiadomił strony o prowadzonym postępowaniu i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Z prawa tego skorzystali A.P., S.P., S.T. i J.T. Starosta [...] postanowieniem z [...].07.2010 r. nr [...] pozytywnie uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych dotyczący inwestycji pn. garaż na maszyny i urządzenia rolnicze na terenie działki nr 238 położonej w T. w granicach oznaczonych na załączniku graficznym literami ABCD. W podstawie prawnej tego postanowienia powołano się na art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwana dalej Upizp), art. 2 ust. 1 pkt 3, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 7 ustawy z 3.02.1985 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 212 z 2004 r., poz. 1266 ze zm., zwana dalej Uogrl). W uzasadnieniu zrekapitulowano przebieg postępowania w toku którego rozpoznawano wniosek Wójta Gminy [...] o uzgodnienie projektu decyzji. Starosta wskazał, że zgłaszane przez J. T. i S. T. uwagi odnoszące się do wpływu przyszłej inwestycji na ich działkę nie mają znaczenia dla kwestii uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy ze względu na ochronę gruntów rolnych. Ochrona ta w aspekcie treści art. 3 ust. 1 pkt 1 Uogrl sprowadza się do ograniczania przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Grunt, na którym planowane jest przedsięwzięcia wchodzi w skład gospodarstwa rolnego, a charakter inwestycji przesądza, iż nie dojdzie do zmiany rolniczego przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze. Zażalenie na postanowienie starosty wnieśli w terminie J. T. i S. T. Żalący się podnieśli, że na działkę nr 238 możliwy jest wjazd z terenu dwóch działek, nie mieli możliwości dowiedzenia się od pracownika starostwa powiatowego o wymiarach zamierzonej inwestycji, działka jest wąska, za planowanym garażem jest pole orne, do którego też musi istnieć dojazd, sama zaś inwestycja spowoduje wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej. Opisanym na wstępie postanowieniem SKO utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji w mocy. W podstawie prawnej powołano się na dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 113 § 1 ustawy z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.) oraz art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 Upizp. Uzasadniając wydane postanowienie SKO zrekapitulowało przebieg dotychczasowego postępowania. Przytoczono treść tych przepisów Upizp, z których wynika, że zmiana sposobu zagospodarowania terenu wymaga w przypadku braku planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, którą wydaje właściwy wójt (burmistrz, prezydent miasta) po uzyskaniu uzgodnień z właściwymi organami. Takim organem jest m.in. starosta, który uzgodnić ma projekt decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na potrzebę ochrony gruntów rolnych. Przywołując stanowiska zajmowane w judykaturze organ zażaleniowy wyeksponował, iż współdziałanie przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy nie może wychodzić poza ustawowy zakres uzgodnienia, który w sprawie wyznaczały przepisy Uogrl. Podzielono stanowisko organu, iż przeznaczenie części działki nr 238 pod planowaną inwestycję nie będzie oznaczało wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Co się tyczy innych kwestii podnoszonych przez żalących się, to nie mogły one być przedmiotem uwagi ani organu I instancji, ani SKO. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli J.T. i S.T. nie precyzując kierunku jego weryfikacji. Skarżący szczegółowo przytoczyli przebieg postępowania uzgodnieniowego i zapadające kolejno rozstrzygnięcia. Podnieśli, że organ I instancji nie ustosunkował się od ich zarzutów kwestii wąskiej działki, braku dojazdu, istnieniem za działką nr 238 pola ornego, podnieśli także kwestię udziału w postępowaniu M. K., który miał być zawiadomiony o wszczęciu postępowania przez organ gminy. SKO wniosło o oddalenie skargi, szczegółowo uzasadniając zajęte w zaskarżonym postanowieniu stanowisko. Kolegium wskazuje, ze skarżący byli zawiadamiani o czynnościach procesowych, brali czynny udział w postępowaniu składając uwagi. Zdaniem Kolegium brak jest dowodu w aktach, aby M. K. był stroną postępowania, w szczególności brak jest dowodu, aby odbierał zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu skarga jest zasadna, aczkolwiek z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu. Zgodnie z art. 60 ust. 1 Upizp decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl art. 64 ust.1 Upizp "Przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy". W realiach przedmiotowej sprawy oznacza to, że wniosek uczestnika S. P. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy skierowany do Wójta Gminy [...] wymagał współdziałania ze Starostą [...], jako organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 60 ust. 1 Upizp. Rzecz jednak w tym, że organy obu instancji nie zwróciły uwagi, iż na mocy art. 70 pkt 6 lit. b ustawy z 7.05.2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675) został znowelizowany art. 53 ust. 5 Upizp otrzymując następujące brzmienie: "Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane". Ustawa o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nowelizująca Upizp weszła w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia (za wyjątkiem art. 29 tej ustawy, który nie odnosi się do przedmiotowej sprawy), a ogłoszona została w dniu 16.06.2010 r. Wśród przepisów przejściowych art. 80 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych stanowi, iż "Do spraw o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek inwestora, który może być złożony najpóźniej w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy". Przepis ten dotyczy wyłącznie spraw odnoszących się do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie zaś do spraw związanych ze współdziałaniem z innymi organami w związku z toczącym się postępowaniem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nadto akta sprawy nie zawierają wniosku inwestora o to, aby stosować przepisy Upizp w brzmienie sprzed wejścia w życie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Zatem w dacie orzekania przez organ I instancji, tj. [...].07.2010 r. Starosta [...] błędnie pouczył o prawie do wniesienia zażalenia na swoje postanowienie nie zawierając zastrzeżenia, że zgodnie ze znowelizowanym art. 53 ust. 5 Upizp prawo do skorzystania z takiego środka zaskarżenia przysługuje wyłącznie inwestorowi. Na okoliczność powyższą nie zwróciło uwagi także SKO, które merytorycznie rozpatrzyło zażalenie J. T. i S. T., podczas gdy z obowiązującej w dacie rozstrzygania ustawy wynikało, że nie mieli oni prawa do wniesienia zażalenia. Z tych względów rozpoznanie zażalenia w sytuacji, gdy było ono prawnie niedopuszczalne oznacza, że doszło do rażącego naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 5 i art. 64 ust. 1 Upizp. Ta okoliczność uprawniała, a zarazem zobowiązywała Sąd do stwierdzenia nieważności postanowienia na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa. Podkreślić należy, iż z mocy art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Cyt. przepis wyraża zasadę ogólną postępowania administracyjnego – zasadę legalizmu. Oznacza ona obowiązek organów respektowania obowiązującego prawa, a więc także uwzględniania zmian w przepisach, biorąc pod uwagę aspekt intertemporalny (obowiązywanie prawa w czasie). W przedmiotowej sprawie SKO temu obowiązkowi uchybiło. Stwierdzenie nieważności z powyższych przyczyn zaskarżonego postanowienia oznacza, że SKO rozpoznając zażalenie, w razie uprawomocnienia się wyroku winno mieć na względzie wykładnię w nim zawartą. Zarzuty skarżących dotyczące m.in. kwestii lokalizowania przedmiotowego garażu, odległości inwestycji od granicy ich działki, pominięcia w postępowaniu innej osoby, z uwagi na dostrzeżone przez Sąd naruszenia prawa, wymykają się spod uwagi Sądu. Sąd nie orzekał o kosztach z tej przyczyny, że do chwili zamknięcia rozprawy nie został złożony wniosek przez skarżących, którzy o takim prawie byli pouczeni w zawiadomieniu o terminie rozprawy. Sąd uznał ponadto, że z racji treści postanowienia organu I instancji zbędne jest opatrywanie wyroku klauzulą ochrony tymczasowej z art. 152 Ppsa. Z powyższych przyczyn orzeczono, jak w sentencji.