I SA/Wa 538/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Maria Tarnowska Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi M. P. i E. P. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w związku z odwołaniem M. i E. P. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] nakazującej M. G., właścicielce obiektu [budynku [...] w K. przy ul. [...] wykonanie prac doprowadzających zabytek do jak najlepszego stanu na podstawie projektu złożonego w WUOZ w dniu [...] września 2008 r. z następującymi zmianami: [...], w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r. oraz złożenie w WUOZ skorygowanego projektu budowlanego w ciągu 2 tygodni od otrzymania niniejszej decyzji – umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podał, iż w/w decyzja organu I instancji wydana została po przeprowadzeniu w dniu [...] października 2008 r. kontroli przestrzegania przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Od decyzji organu I instancji odwołanie wnieśli M. i E. P. zarzucając organowi nieuwzględnienie wszystkich zmian, dokonanych samowolnie w w/w obiekcie tj. m.in. [...]. W toku postępowania odwoławczego organ II instancji podniósł, iż w niniejszej sprawie należało przede wszystkim wyjaśnić kwestię wstępną, jaką stanowi zagadnienie legitymacji podmiotu, który wystąpił z odwołaniem, tj. zbadać czy M. i E. P. mają przymiot strony postępowania. Minister stwierdził, iż o tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Organ odwoławczy wskazał, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym w przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru w/w prace, wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą przywrócenie do poprzedniego stanu, określając termin wykonania tych czynności lub wydać decyzję zobowiązującą stronę do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. Minister wskazał, iż w przypadku decyzji wydawanych na podstawie art. 45 w/w ustawy oprócz osób zobowiązanych do wykonania prac przy zabytku stronami postępowania mogą być także inne osoby. Wobec powyższego organ odwoławczy pismem z dnia 16 listopada 2008 r. wezwał odwołujących się do dostarczenia dokumentu potwierdzającego interes prawny do występowania w charakterze stron z pouczeniem, że w przypadku braku odpowiedzi na niniejsze pismo sprawa zostanie rozpatrzona w oparciu o posiadany materiał dowodowy. Pismo to zostało odebrane przez adresatów w dniu 20 listopada 2009 r. i pozostało bez odpowiedzi. Minister podał, iż budynek [...] w K. przy ul. [...] objęty ochroną konserwatorską na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. wpisującej pod numerem rejestru [...] zespół [...] w G. w K., zlokalizowany jest na działce nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, iż M. i E. P. przedstawili akt notarialny rep. A Nr [...] z dnia [...] września 2006 r., z którego wynika, iż na działce nr [...] została ustanowiona służebność gruntowa na rzecz każdorazowego właściciela działki nr [...], polegająca na korzystaniu z drogi – prawie przechodu i przejazdu do ulicy [...], do czasu realizacji docelowego układu komunikacyjnego, który zapewni właściwy dojazd do działki nr [...]. W ocenie organu II instancji fakt ustanowienia służebności gruntowej na działce, na której położony jest budynek [...] nie oznacza, że właściciele działki nr [...] są stronami postępowania prowadzonego w sprawie wykonania prac doprowadzających zabytkowy budynek do jak najlepszego stanu. Zdaniem Ministra zaskarżona decyzja nie wpływa na prawa i obowiązki odwołującej się, wobec czego skarżący nie mogą być uznani za strony przedmiotowego postępowania. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, iż błędne uznanie podmiotu za stronę postępowania przez organ I instancji nie powoduje, że podmiot ten otrzymuje przymiot strony w tym postępowaniu. Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. i E. P. zarzucając jej naruszenie art. 28 kpa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż skarżący wykazali okoliczności, że będąc właścicielami działki nr [...] mają ustanowioną służebność gruntową polegającą na korzystaniu z drogi – prawie przechodu i przejazdu do ulicy [...], a M. G. wykonała prace budowlane w taki sposób, że ograniczyła skarżącym korzystanie z przysługującej im służebności – prawa przechodu i uniemożliwiła im korzystanie z prawa przejazdu do ulicy [...]. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonych decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2010 r. umarzająca postępowanie odwoławcze w sprawie nakazania właścicielce budynku wykonania prac doprowadzających zabytek do jak najlepszego stanu. Istotą rozpoznawanej sprawy było ustalenie, czy skarżący M. i E. P. posiadają przymiot strony w rozumieniu art. 127 § 1 kpa w związku z art. 28 kpa, gdyż tylko posiadanie tego przymiotu uprawniało ich do skutecznego złożenia do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego odwołania od decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nakazującej właścicielce budynku [...] w K. przy ul. [...] wykonanie prac doprowadzających zabytek do jak najlepszego stanu. Stroną jak to określa art. 28 kpa – jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony rozstrzygają przepisy prawa materialnego, uczestniczenie zaś jakiejś osoby w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony. Musi ona wykazać, że ma materialnoprawny interes uczestniczenia w tej sprawie. To dopiero daje jej legitymację strony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje zgodny pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający wniosek opiera swoje żądanie. Przy tym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dana osoba wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mogącymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosowanych czynności organu administracji. Przystępując do rozpatrzenia odwołania, organ II instancji ma obowiązek ustalenia czy pochodzi ono od strony postępowania, gdyż art. 127 § 1 kpa stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. Nie jest zatem dopuszczalne rozpatrzenie przez organ odwoławczy odwołania pochodzącego od osoby nie będącej stroną postępowania. Ustalenie, że odwołanie wniosła osoba nie posiadająca przymiotu strony, obliguje organ odwoławczy do wydania decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Sąd uznał, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego prawidłowo stwierdził, iż skarżący M. i E. P. nie mają przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym nakazania właścicielowi budynku [...] objętego ochroną konserwatorską, wykonania prac doprowadzających zabytek do jak najlepszego stanu – bowiem nie wykazali oni interesu prawnego, uzasadniającego wystąpienie przez nich z odwołaniem od decyzji organu I instancji. Stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna posiadająca tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, jeżeli wykażą swój interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. Przedmiotowy budynek stanowi własność M. G. Natomiast skarżący mają ustanowioną służebność gruntową polegającą na prawie przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] – stanowiącą własność M. G., na której położony jest budynek [...]. Nie oznacza to jednak, że są stronami postępowania prowadzonego w sprawie wykonania prac doprowadzających zabytkowy budynek do jak najlepszego stanu. Służebność gruntowa niewątpliwie stanowi ograniczone prawo rzeczowe i jest uregulowana w art. 285 kodeksu cywilnego i nast. Art. 285 § 1 kc przewiduje jako jedną z postaci służebności gruntowej tzw. służebność czynną, z której dla każdoczesnego właściciela nieruchomości władnącej wypływa uprawnienie do korzystania w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej, np. przechodzenia, przejeżdżania, czerpania wody a dla właściciela nieruchomości obciążonej obowiązek znoszenia tego. Określenie " może korzystać w oznaczonym zakresie" wskazuje, że w grę może wchodzić tylko takie korzystanie w ramach służebności czynnej, które nie wyłącza możliwości korzystania z nieruchomości obciążonej przez jej właściciela. Może to być zatem korzystanie cząstkowe. I z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skarżący w ramach ustanowionej służebności gruntowej mają wyłączne prawo przejazdu i przechodu przez nieruchomość, na której usytuowany jest zabytkowy budynek, nie przysługują im natomiast żadne prawa względem budynku. Z treści ustanowionej służebności gruntowej nie wynika, uprawnienie właściciela nieruchomości władnącej do żądania, by mimo podstawy wynikającej z przepisów o treści wykonywania własności, właściciel nieruchomości obciążonej nie dokonywał określonych działań względem własnej nieruchomości np. nie wznosił murów określonych budowli lub innych urządzeń. Wbrew stwierdzeniom skarżących zawartych w skardze, zdaniem Sądu z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 2008 r. w żaden sposób nie można wywieść wniosku, iż właścicielka przedmiotowego budynku wykonała takie prace budowlane, które ograniczyły skarżącym korzystanie z przysługującej im służebności – prawa przechodu, a uniemożliwiły im korzystanie z prawa przejazdu. Podkreślić należy, iż wykonywanie służebności gruntowej uregulowane jest w przepisach kodeksu cywilnego i wszelkie roszczenia z nim związane mogą być dochodzone w drodze postępowania cywilnego, a nie administracyjnego. Zauważyć przy tym należy, iż z treści odwołania złożonego przez skarżących od decyzji organu I instancji nie wynika, by podnosili oni zarzuty związane z ograniczeniem bądź uniemożliwieniem im wykonywania prawa przejazdu i przechodu. Zarzuty odwołania sprowadzają się zaś do tego, że w zabytkowym obiekcie wykonano dodatkowe otwory okienne, zastosowano inny materiał, co w ocenie skarżących dysharmonizuje z historycznym otoczeniem [...]. W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, iż skarżący, którym przysługuje prawo przejazdu i przechodu przez nieruchomość, na której usytuowany jest budynek wpisany do rejestru zabytków, nie są stroną postępowania nakazującego doprowadzenie tego budynku do jak najlepszego stanu, a tym samym nie mają legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. W tej sytuacji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego słusznie umorzył postępowanie odwoławcze – z uwagi na brak legitymacji prawnej skarżących do wniesienia odwołania, wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy, wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy rozstrzyganiu sprawy oraz przekonująco uzasadnił swoją decyzję. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.