IV SA/Wa 2054/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w Z. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz strony skarżącej P. S.A. z siedzibą w Z. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] września 2010r. Minister Zdrowia działając na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 157 § 3 i 104 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy spółki P. S.A. w Z. zakończonej decyzją Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2010r. znak: [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2007r., znak: [...] stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] października 1948r. w przedmiocie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] kwietnia 1948r. w przedmiocie ustalenia składników majątkowych przedsiębiorstwa uzdrowiskowego S. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, iż decyzją z dnia [...] października 2001. znak: [...], Minister Zdrowia utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2001 r. znak [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 1948r. o przejęciu przedsiębiorstw uzdrowiskowych R., S. i Z. na własność Państwa, w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa uzdrowiskowego w S. Natomiast decyzją z dnia [...] października 2007r., znak: [...] Minister Zdrowia stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] października 1948r. w przedmiocie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] kwietnia 1948r. w przedmiocie ustalenia składników majątkowych przedsiębiorstwa uzdrowiskowego S. Legalność decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 1948r. była przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2003r, sygn. akt IV SA 3919/01, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę jako niezasadną. Tym samym decyzja zyskała walor prawomocności. Zdaniem Ministra fakt badania przez Naczelny Sąd Administracyjny legalności postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] października 2001 r., znak: [...], rzutuje w sposób znaczący na późniejsze rozstrzygnięcie w przedmiocie decyzji Ministra Zdrowia stwierdzającej nieważność decyzji zatwierdzającej protokół zdawczo-odbiorczy. Minister podniósł, iż zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa , decyzja zatwierdzająca protokół zdawczo - odbiorczy nie ma charakteru samodzielnego i nie może zatem wywoływać skutków prawnomaterialnych w sferze rzeczowej, lecz pełni jedynie rolę procesowego uznania protokołu zdawczo-odbiorczego za odpowiadający normatywnym wymogom jego sporządzenia. Z uwagi na niesamodzielny charakter orzeczenia zatwierdzającego protokół, nie jest możliwym w odniesieniu do niego, w sytuacji prawomocnego rozstrzygnięcia NSA odnośnie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji nacjonalizacyjnej, podjęcie odmiennego rozstrzygnięcia, niż odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji. W ocenie Ministra Zdrowia nie jest możliwa wszechstronna ocena legalności orzeczenia o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego w warunkach określonych w art. 156 k.p.a. bez uprzedniej oceny legalności orzeczenia o przejściu przedsiębiorstwa na własność Państwa, zwłaszcza, gdy przedmiotem tej oceny ma być prawna dopuszczalność objęcia nacjonalizacją składników majątkowych stanowiących własność osób trzecich wobec zracjonalizowanego przedsiębiorstwa. Zdaniem Ministra okoliczności, na które powołuje się Wnioskodawca, dotyczą merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a nie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej kontrolowanej w ramach nadzoru. Pismem z dnia [...] października 2010 r. P. S.A. z siedzibą w Z. wniosły skargę na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2010 r. utrzymującą w mocy decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2010 r. zarzucając decyzji: 1. naruszenie przepisów postępowania, a to: * art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, bez odniesienia się do stanu faktycznego niniejszej sprawy, a w szczególności zarzutów skarżącego wskazanych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy * art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie niedopuszczalnego uproszczenia polegającego na stwierdzeniu, iż skoro decyzja Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2001 r. była w 2003r. przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie stwierdził jej nieważności, to automatycznie ww. decyzja Ministra Zdrowia z 2007r. również nie zawiera wady skutkującej jej nieważnością, podczas gdy decyzja ta jest pod względem formalnym decyzją całkowicie odrębną od decyzji z 2001 r. i może zawierać "własne" wady skutkujące jej nieważnością, jak choćby brak należytego umocowania osoby ją podpisującej, niewłaściwość organu, * itp., które nie muszą mieć najmniejszego związku z decyzją z 2001r. Przedmiotowe uproszczenie doprowadziło do braku dokonania jakiejkolwiek oceny ww. decyzji z 2007 r. pod kątem wystąpienia wad z art. 156 k.p.a., co skutkuje poważnym naruszeniem art. 7, 77 i 107 k.p.a. oraz błędne ustalenie, iż skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia [...] maja 2010r. nie wskazał żadnej z przesłanek stwierdzenia nieważności, określonych w art. 156 § 1 k.p.a., podczas gdy już na pierwszej stronie tego wniosku wskazano, iż wnioskodawca uznaje wszystkie zaskarżone decyzji, tj. zarówno z roku 2001, jak i z dnia [...] października 2007r., za wydane z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na stwierdzeniu nieważności decyzji z [...] marca 1948r. oraz orzeczenia z dnia [...] października 1948r. pomimo, że wywołały one nieodwracalne skutki prawne. -156 k.p.a. poprzez generalne wyłącznie możliwości kontroli decyzji Ministra Zdrowia z 2007r. pod względem wystąpienia wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności, tylko z tego względu, iż nie stwierdzono nieważności innej decyzji, tj. stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa uzdrowiskowego w S., podczas gdy ani przepis art. 156 k.p.a., ani żaden inny przepis prawa nie wyłącza takiej możliwości w stosunku do tego rodzaju decyzji, - art. 51 ustawy o NSA, obowiązującej w dniu wydawania przez NSA powoływanego w zaskarżonej decyzji wyroku z dnia 2 czerwca 2003 r. poprzez przyjęcie, iż fakt oddalenia skargi na decyzję z 2001 r., stwierdzającą nieważność decyzji nacjonalizacyjnej z 1948r, uniemożliwia organowi administracyjnemu stwierdzenie nieważności decyzji z 2007r. stwierdzającej nieważność orzeczenia zatwierdzającego protokół zdawczo - odbiorczy z 1948 r., podczas gdy żaden przepis prawa nie ustanawia takiego zakazu, zwłaszcza w sytuacji, gdy decyzja z 2007r. w ogóle nie była przedmiotem kontroli ze strony sądów administracyjnych. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Zdrowia oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2010r. a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m. in. w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 152, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 w/w ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżone decyzje w oparciu o powołane kryteria orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Zdrowia utrzymująca w mocy decyzję tego samego organu odmawiającą wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2007r. stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] października 1948r. w przedmiocie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] kwietnia 1948r. w przedmiocie ustalenia składników majątkowych przedsiębiorstwa uzdrowiskowego S. Minister stanął na stanowisku, iż z uwagi na niesamodzielny charakter orzeczenia zatwierdzającego protokół, nie jest możliwym w odniesieniu do niego, w sytuacji prawomocnego rozstrzygnięcia NSA z dnia 2 czerwca 2003 r. odnośnie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji nacjonalizacyjnej, podjęcie odmiennego rozstrzygnięcia, niż odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji. Zdaniem Sądu stanowisko orzekającego w niniejszej sprawie organu nie jest zasadne. Nie sposób podzielić stanowiska, iż orzeczenie zatwierdzające protokół zdawczo-odbiorczy miało charakter niesamodzielny i jakakolwiek ocena orzeczenia o przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa bezpośrednio rzutowała na ocenę tego pierwszego orzeczenia. Okoliczność, iż orzeczenie zatwierdzające protokół zdawczo-odbiorczy było nierozerwalne związane z orzeczeniem w przedmiocie nacjonalizacji przedsiębiorstwa nie jest równoznaczne z uznaniem jego niesamodzielności. Niewątpliwie rozstrzygnięcie to kończyło proces nacjonalizacji przedsiębiorstwa, lecz stanowiło odrębne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, podlegające zaskarżeniu w zwykłym trybie administracyjnym, a następnie gdy zachodziła podstawa weryfikacji w nadzwyczajnych trybach tj. wznowieniowym czy nieważnościowym. Podkreślenia przy tym wymaga, iż strona skarżąca domagała się w niniejszym postępowaniu stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia zatwierdzającego protokół zdawczo-odbiorczy, a nie orzeczenia zatwierdzającego protokół zdawczo-odbiorczy. Ocenie Ministra Zdrowia powinna zatem podlegać ważność decyzji z dnia [...] października 2007r., a nie orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] października 1948r. w przedmiocie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] kwietnia 1948r. w przedmiocie ustalenia składników majątkowych przedsiębiorstwa uzdrowiskowego. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż fakt zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 1948r. w przedmiocie nacjonalizacji uzdrowiska pozostaje bez znaczenia dla oceny ważności decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia w przedmiocie zatwierdzenia protokołu zdawczo - odbiorczego. Rolą organu było zatem dokonanie oceny czy decyzja z dnia [...] października 2007r., znak: [...] stwierdzająca nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] października 1948r. w przedmiocie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] kwietnia 1948r. w przedmiocie ustalenia składników majątkowych przedsiębiorstwa uzdrowiskowego S. jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 k.p.a. czym jednak orzekający w niniejszej sprawie Minister Zdrowia nie zajął się. Organ nadzoru zobowiązany był ocenić, czy organ wydający decyzję stwierdzająca nieważność orzeczenia o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego prawidłowo ustalił, iż zachodzą wszystkie wymagane przesłanki do wydania takiej decyzji. Z akt sprawy wynika, że organ nadzoru nie wywiązał się z tego obowiązku należycie. Nie można przy tym zgodzić się z Ministrem Zdrowia, iż skarżąca Spółka we wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia [...] maja 2010 r. nie wskazała żadnej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Skarżąca podnosiła bowiem, iż decyzja z dnia [...] października 2007r., wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) polegającym na stwierdzeniu nieważności decyzji z [...] marca 1948r. oraz z [...] października 1948r. pomimo, że wywołały one nieodwracalne skutki prawne Niezależnie od powyższego zwrócić należy uwagę na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009r. sygn. akt I OPS 6/09, na którą powoływały się w toku postępowania administracyjnego obie strony. Podkreślenia wymaga, iż uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w danej sprawie (art. 187 § 2 p.p.s.a.), posiada nadto tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a. Ostatni z wymienionych przepisów nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego (w tym wojewódzkiego sądu administracyjnego) rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu. W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przez organ (art. 157 § 3 k.p.a.) jest możliwa dopiero wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Sąd wskazał, iż wniesienie do organu administracji żądania stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, stwarza konieczność wstępnego zbadania przez ten organ przede wszystkim tego, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania, łącząca się z faktem sformułowania przez sąd zwrotu stosunkowego o zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Dokonanie tego rodzaju ustalenia będzie na ogół wymagało zapoznania się z uzasadnieniem zapadłego wyroku, po to, by stwierdzić, czy składniki oceny prawnej sądu, mającej przymiot powagi rzeczy osądzonej, czynią żądanie niedopuszczalnym (stanowią przeszkodę prawną dla nadania mu dalszego biegu w celu wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 1 k.p.a.). Z powyższej uchwały wynika zatem jednoznacznie, iż nawet w sytuacji wniesienia do organu administracji żądania stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego brak jest miejsca na jakikolwiek automatyzm i umorzenie postępowania bez wstępnego badania zawartości żądania strony i zapoznania się z uzasadnieniem zapadłego wyroku. Za zasadny uznać również należy zarzut skargi, naruszenia przez Ministra Zdrowia art. 107 § 3 k.p.a., gdyż uzasadnienia zaskarżonych decyzji nie spełniają wymogów stawianych przez normę zawartą w powołanym przepisie, zgodnie z którą uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Rację ma strona skarżąca, iż uzasadnienia zaskarżonych w niniejszej sprawie decyzji są niezrozumiałe i pozbawione logiczności wywodu, a przede wszystkim wyjaśnienia przesłanek będących podstawą wydania takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Jednocześnie zamieszczono w nich wiele zbędnych dla rozstrzygnięcia cytatów z doktryny, z których skarżący może dowiedzieć się np., iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oparte jest na konstrukcji bezwzględnej dewolutywności kompetencji, dzieli się na trzy stadia, od decyzji o odmowie wszczęcia postępowania stronie służy odwołanie, a w wypadku orzekania przez Ministra - wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku. Aby zaskarżone rozstrzygnięcie ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich zarzutów stawianych przez stronę skarżącą. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Koszty postępowania zasądzono - na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a oraz § 18 ust.1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. 02.163.1348 z późn. zm.). , i i