IV SA/Wa 2053/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w Z. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz strony skarżącej P. S.A. z siedzibą w Z. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] września 2010r. Minister Zdrowia działając na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 157 § 3 i 104 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy spółki P. S.A. w Z. zakończonej decyzją Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2010r. znak: [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2001 r., znak:[...] oraz decyzji z dnia [...] września 2001 r. znak: [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, iż decyzją z dnia [...] października 2001 r. Minister Zdrowia utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2001 r. stwierdzającą nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 1948r. o przejęciu przedsiębiorstw uzdrowiskowych R., S. i Z. na własność Państwa, w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa uzdrowiskowego w S. Legalność decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 1948r. była przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2003r., sygn. akt IV SA 3919/01, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę jako niezasadną. Tym samym decyzja zyskała walor prawomocności. Minister podniósł, iż Sąd rozpoznając skargę na decyzję Ministra Zdrowia, nie był związany jej granicami, a przeprowadzona pod względem legalności ocena doprowadziła Naczelny Sąd Administracyjny do konstatacji, iż w sprawie nie zaistniały żadne okoliczności, które skutkować powinny uwzględnieniem skargi, w szczególności przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok oddalający skargę oznacza, iż sąd uznał badaną decyzję za zgodną z prawem, a ponadto oznacza to, iż dysponował on materiałem dowodowym wystarczającym dla podjęcia rozstrzygnięcia. W aktach administracyjnych przesłanych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znajdowało się szereg dokumentów pozwalających na zweryfikowanie pod kątem wystąpienia ewentualnych naruszeń prawa postępowania przeprowadzonego przez Ministra Zdrowia. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2001 r. ujawniono wykaz parcel przejętych na własność państwa, a objętych poszczególnymi Iwh ks.gm. S. Szczegółowy wykaz składników przejmowanego przedsiębiorstwa zawarty został, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. Nr 16 poz. 62 ze zm.) w protokole zdawczo – odbiorczym sporządzonym w dniu [...] kwietnia 1948r. Protokół także znajdował się w aktach postępowania. Tym samym nie może ostać się zarzut skarżącego,iż po stronie NSA występował obiektywny brak wiedzy co do okoliczności istotnych dla rozpoznania sprawy. Dysponując numerami parcel wskazanymi w decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2001r. oraz protokołem zdawczo - odbiorczym ze szczegółowym wykazem składników majątkowych podlegających przejęciu, Naczelny Sąd Administracyjny dysponował wystarczającym materiałem dowodowym, by zweryfikować ustalenia Ministra Zdrowia w tym zakresie. Gdyby postępowanie dowodowe wymagało uzupełnienia w znacznym zakresie, NSA uchyliłby zaskarżony akt lub czynność i zwróciłby akta organowi, którego działanie zostało zaskarżone, wskazując w uzasadnieniu orzeczenia zakres postępowania dowodowego, które organ ten ma uzupełnić. W ocenie Ministra Zdrowia w tym stanie rzeczy po wydaniu wyroku oddalającego skargę, niedopuszczalne byłoby stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem Sąd badający z urzędu okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji, nie stwierdził ich istnienia. Pismem z dnia [...] października 2011 r. P. S.A. z siedzibą w Z. wniosły skargę na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2010 r. utrzymującą w mocy decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2010 r. zarzucając decyzji: 1. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez: * brak przeprowadzenia mającej kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy dokładnej i rzetelnej analizy treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2003 r., sygn. akt IV SA 3919/01, pod kątem ustalenia, czy składniki oceny prawnej wyrażonej przez ten Sąd, mającej przymiot powagi rzeczy osądzonej, wskazują na dokonanie kontroli decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2001r. oraz decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2001 r., pod kątem wystąpienia przesłanek do stwierdzenia ich nieważności, w szczególności tych wskazywanych przez skarżącego P[...] S.A. we wniosku o stwierdzenie nieważności, * błędne i nie oparte na treści uzasadnienia ww. wyroku NSA z dnia 2 czerwca * 2003 r. przyjęcie, iż Sąd ten badał zgodność z prawem decyzji wydanych przez Ministra Zdrowia w 2001 r., w szczególności pod kątem istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności ww. decyzji, przy czym znamiennym jest, iż organ nie jest w stanie zacytować żadnego fragmentu uzasadnienia ww. wyroku z 2003 r., który wskazywałby na dokonanie przez NSA takiej analizy, - błędne przyjęcie, że dokumenty znajdujące się w aktach sprawy o sygn. IV SA 3919/01, tj. wyrys z mapy ewidencyjnej, numery parcel wskazane w decyzji Ministra Zdrowia i protokół zdawczo odbiorczy z 1948 r. pozwalały NSA na dokonanie pełnej analizy pod kątem wskazywanych przez skarżącego naruszeń prawa, podczas gdy dysponując mapą, numerami parcel i protokołem z 1948 r. (K. na P. wówczas w ogóle nie istniała) NSA nie mógł mieć żadnej wiedzy co do stanu prawnego nieruchomości i wystąpienia w stosunku do nich nieodwracalnych skutków prawnych (sprzedaży, ustanowienia i przeniesienia prawa użytkowania wieczystego, itp.). 2. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 51 w związku z art. 30 i art. 57 § 1 ustawy o NSA, obowiązującej w dniu wydania przez NSA ww. wyroku z dnia 2 czerwca 2003 r. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu domniemania, iż skoro NSA ma obiektywną (potencjalną) możliwość uzupełnienia materiału dowodowego i tego nie robi, to oznacza to, iż uznaje materiał dowodowy za kompletny również w zakresie umożliwiającym weryfikację decyzji pod kątem przesłanek nieważności, a zatem automatycznie, pomimo braku odzwierciedlenia w uzasadnieniu wyroku, decyzja zostaje uznana przez Sąd w sposób dorozumiany za pozbawioną wad, które skutkowałyby stwierdzeniem jej nieważności. Przedmiotowe domniemanie, które z braku uzupełnienia materiału dowodowego wywodzi skutek w postaci nieistnienia kwalifikowanych wad decyzji i przypisuje "milczeniu" Sądu tak daleko idące skutki prawne jest sprzeczne po pierwsze, z wynikającą z art. 30 oraz w art. 57 § 1 ww. ustawy o NSA zasadą związania wyrokiem ale wyłącznie w zakresie, który był przedmiotem rozstrzygnięcia i który objęty był rzeczywistą (a nie tylko dorozumianą/domniemaną) kontrolą Sądu W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Zdrowia oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2010r. a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m. in. w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 152, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 w/w ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżone decyzje w oparciu o powołane kryteria orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Zdrowia utrzymująca w mocy decyzję tego samego organu odmawiającą wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2001 r. oraz decyzji z dnia [...] września 2001 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 1948r. o przejęciu przedsiębiorstw uzdrowiskowych R., S. i Z. na własność Państwa, w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa uzdrowiskowego w S. Minister stanął na stanowisku, iż w sytuacji prawomocnego rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2003r. sygn. akt IV SA 3919/01 oddalającego skargę na decyzję stwierdzającą nieważność decyzji nacjonalizacyjnej, nie jest możliwe podjęcie odmiennego rozstrzygnięcia, niż odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji. Zdaniem Sądu stanowisko orzekającego w niniejszej sprawie organu nie jest zasadne. Dla rozstrzygnięcia niniejszego sporu decydujące znaczenie ma treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09, na którą powoływały się w toku postępowania administracyjnego obie strony. Podkreślenia wymaga, iż uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w danej sprawie (art. 187 § 2 p.p.s.a.), posiada nadto tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a. Ostatni z wymienionych przepisów nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego (w tym wojewódzkiego sądu administracyjnego) rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu. W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przez organ (art. 157 § 3 k.p.a.) jest możliwa dopiero wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Sąd wskazał, iż wniesienie do organu administracji żądania stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, stwarza konieczność wstępnego zbadania przez ten organ przede wszystkim tego, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania, łącząca się z faktem sformułowania przez sąd zwrotu stosunkowego o zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Dokonanie tego rodzaju ustalenia będzie na ogół wymagało zapoznania się z uzasadnieniem zapadłego wyroku, po to, by stwierdzić, czy składniki oceny prawnej sądu, mającej przymiot powagi rzeczy osądzonej, czynią żądanie niedopuszczalnym (stanowią przeszkodę prawną dla nadania mu dalszego biegu w celu wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 1 k.p.a.). Z powyższej uchwały wynika zatem jednoznacznie, iż nawet w sytuacji wniesienia do organu administracji żądania stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego brak jest miejsca na jakikolwiek automatyzm i umorzenie postępowania bez wstępnego badania zawartości żądania strony i zapoznania się z uzasadnieniem zapadłego wyroku. A zatem w przedmiotowej sprawie Minister Zdrowia pomimo prawomocnego rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2003r. sygn. akt IV SA 3919/01 odnośnie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji nacjonalizacyjnej, nie mógł odmówić wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji, bez rozważenia okoliczności na które wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale z dnia 7 grudnia 2009r. Rozważania te powinny znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wzajemnie sprzeczne. Z jednej bowiem strony Minister Zdrowia odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, co zamyka drogę do merytorycznych rozważań co do podniesionych zarzutów nieważności decyzji, z drugiej natomiast przeprowadza analizę zgromadzonego materiału dowodowego jakim dysponował w 2003r. Naczelny Sąd Administracyjny i dochodzi do przekonania, iż przesłanka stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia. Mając na uwadze powyższe. Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku. Aby zaskarżone rozstrzygnięcie ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich zarzutów stawianych przez stronę skarżącą. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Koszty postępowania zasądzono - na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a oraz § 18 ust.1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. 02.163.1348 z późn. zm.).