II SAB/Wa 184/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Sędziowie WSA Joanna Kube Przemysław Szustakiewicz Protokolant referent - stażysta Łukasz Kaflik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi P. Z. na bezczynność Dyrektora Instytutu [...] w [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej - oddala skargę - P. Z. wnioskiem z dnia 11 maja 2010 r. (wniesionym faksem) zwrócił się do Dyrektora Instytutu Energetyki w [...] o udostępnienie informacji publicznej, czy Instytut Energetyki w [...] ul. [...] w okresie od 1 stycznia 2005 r. do 11 maja 2010 r. wykonywał okresowe pomiary wielkości emisji hałasu w trybie art. 147 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627) i czy pomiary te obejmowały posesje i budynki mieszkalne zabudowy jednorodzinnej w miejscowości M. ul. [...] nr ew. [...], kiedy dokonywano pomiarów, kto dokonywał pomiarów, jakie były wyniki pomiarów, gdzie przechowywane są aktualnie wyniki pomiarów. Instytut Energetyki w [...], działając przez pełnomocnika adwokata Z.S., pismem z dnia 13 maja 2010 r. wezwał P. Z., w trybie art. 64 § 2 k.p.a., do usunięcia braku formalnego wniosku poprzez złożenie własnoręcznego podpisu na piśmie z dnia 11 maja 2010 r. w terminie 7 dni od otrzymania wezwania pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. W dniu 31 maja 2010 r. P. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Instytutu Energetyki w [....] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. W skardze strona wniosła o zobowiązanie wymienionego podmiotu do udzielenia odpowiedzi na wniosek z dnia 11 maja 2010 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi zainteresowany podniósł, iż Instytut Energetyki w [...], zgodnie z ustawą z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo rozwojowych jest państwową jednostką organizacyjną nadzorowaną przez Ministra Gospodarki. W dniu 13 maja 2010 r. przesłał do Dyrektora tego Instytutu wniosek w trybie art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z prośbą o udzielenie odpowiedzi na przedstawione pytania. Pomimo upływu ustawowego 14 - to dniowego terminu wnioskodawca nie otrzymał odpowiedzi na przedstawione pytania, jak też Dyrektor Instytutu Energetyki w [...] nie wydał decyzji odmownej w trybie art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Do dnia wniesienia skargi zainteresowany nie otrzymał także powiadomienia o powodach opóźnienia oraz nowym terminie udostępnienia informacji, co stanowi naruszenie art. 13 ust. 2 powołanej ustawy. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Instytutu Energetyki w [...] wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na bezskuteczność wniesionego podania, z powodu nieuzupełnienia braku formalnego w postaci własnoręcznego podpisu na podaniu oraz pozostawienia pisma bez rozpoznania lub jej oddalenie, a także zasądzenie od skarżącego na rzecz Instytutu kosztów procesu wg norm przepisanych. W uzasadnieniu pisma procesowego pełnomocnik strony skarżącej podniósł, iż Dyrektor Instytutu nie pozostaje w bezczynności, gdyż wystąpienie P.Z. z dnia 11 maja 2010 r. nie zostało skutecznie złożone Dyrektorowi tego Instytutu. Pismem z dnia 15 czerwca 2010 r. poinformowano skarżącego o pozostawieniu jego podania bez rozpoznania wobec nieuzupełnienia przez niego braku formalnego własnoręcznego podpisu na podaniu. Jednocześnie z uwagi na treść art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z tajemnicą przedsiębiorstwa powstaje wątpliwość co do dopuszczalności drogi postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. W wykonaniu zobowiązania Sądu, na rozprawie w dniu 18 października 2010 r., pełnomocnik Instytutu Energetyki w [...] w piśmie procesowym z dnia 2 listopada 2010 r. (k. - 30 akt sądowych) poinformował, iż podstawę prawną dokonywanych pomiarów, o których mowa we wniosku skarżącego z dnia 11 maja 2010 r. stanowił art. 2 ust. 4 i 5 wówczas obowiązującej ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo – rozwojowych oraz § 4 ust. 4 i 5 Statutu Instytutu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w szczególności przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana pod tym względem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 2 pkt 1-4 i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz bezczynności organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz piśmiennictwie powszechny jest pogląd, że udzielenie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, która jest czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnienia obywatela do uzyskania informacji na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Natomiast odmowa udostępnienia informacji publicznej, w myśl art. 16 ust. 1 ww. ustawy, następuje w drodze decyzji. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy zaś do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. W pierwszej kolejności należy wskazać, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Instytutu Energetyki w [...], iż przeszkodę do rozpoznania wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej stanowi brak podpisu na wniosku nadesłanym faksem (art. 63 § 2 i § 3 k.p.a.). Należy bowiem zauważyć, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie nakazują zachowania szczególnej formy wniosku. Ustawodawca celowo wprowadził odformalizowaną formę realizacji żądania udzielenia informacji publicznej. Wniosek o jej udzielenie może zostać złożony ustnie w siedzibie podmiotu zobowiązanego, za pośrednictwem faksu, czy też drogą elektroniczną przy pomocy poczty e-mailowej. Oznacza to, że podmiotom obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, na etapie wniosku o udzielenie informacji publicznej, powołana ustawa nie nadała uprawnień do stosowania art. 64 § 2 k.p.a. Odesłanie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ma miejsce tylko w odniesieniu do decyzji (art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej), tj. wówczas, gdy organ uznał, iż żądana informacja jest w istocie informacją publiczną będącą w jego posiadaniu, lecz z uzasadnionych prawnie powodów udostępnienie jej nie jest możliwe, a odmowa jej udzielenia następuje w formie decyzji administracyjnej (przykładowo wyrok WSA z dnia 23 września 2009 r. sygn. akt II SAB/Wa 57/09, publik. Lex nr 527024). W rozpatrywanej sprawie zasadniczą kwestią stało się udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z brzmienia tego przepisu wynika, iż każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. O tym czy dokument, którego udostępnienia domaga się wnioskodawca, bądź informacja o nim stanowi informację publiczną, przesądza jego treść. Innymi słowy, istotne jest, czy dotyczy on sprawy publicznej w prawnym sensie utożsamianej z działaniami (zaniechaniami) podmiotów realizujących zadania zaliczone do szeroko rozumianego interesu publicznego. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z żądaniem informacji, będącej w rozumieniu art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, informacją publiczną. Skarżący we wniosku z dnia 11 maja 2010 r. wystąpił do Instytutu Energetyki w [...] o udzielenie informacji, czy Instytut wykonywał okresowe pomiary wielkości emisji hałasu w trybie art. 147 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). Wskazany przepis, nakłada na prowadzącego instalację oraz użytkownika urządzenia dokonywania pomiarów wielkości emisji i pomiarów ilości pobieranej wody, w zakresie związanym z parametrami charakteryzującymi wydajność lub moc instalacji albo urządzenia. We wskazanym we wniosku strony z dnia 11 maja 2010 r. okresie Instytut Energetyki w [...] działa na podstawie ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo - rozwojowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 159, poz. 993 ze zm.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy jednostkami badawczo-rozwojowymi, w rozumieniu ustawy, są państwowe jednostki organizacyjne wyodrębnione pod względem prawnym, organizacyjnym i ekonomiczno-finansowym, tworzone w celu prowadzenia badań naukowych i prac rozwojowych, których wyniki powinny znaleźć zastosowanie w określonych dziedzinach gospodarki narodowej i życia społecznego. W świetle postanowień art. 2 ust. 1 – 3 ww. ustawy, do podstawowej działalności instytutu należy: 1) prowadzenie badań naukowych i prac rozwojowych; 2) przystosowywanie wyników badań naukowych i prac rozwojowych do potrzeb praktyki; 3) wdrażanie wyników badań naukowych i prac rozwojowych. Ponadto instytut może: 1) upowszechniać wyniki badań naukowych i prac rozwojowych; 2) wykonywać badania i analizy oraz opracowywać opinie i ekspertyzy w zakresie prowadzonych badań naukowych i prac rozwojowych; 3) opracowywać oceny dotyczące stanu i rozwoju poszczególnych dziedzin nauki i techniki oraz sektorów gospodarki, które wykorzystują wyniki badań naukowych i prac rozwojowych oraz w zakresie wykorzystywania w kraju osiągnięć światowej nauki i techniki; 4) prowadzić działalność normalizacyjną, certyfikacyjną i aprobacyjną; 5) prowadzić i rozwijać bazy danych związane z przedmiotem działania instytutu; 6) prowadzić działalność w zakresie informacji naukowej, technicznej i ekonomicznej, wynalazczości oraz ochrony własności przemysłowej i intelektualnej, a także wspierającej innowacyjność przedsiębiorstw; 7) wytwarzać w związku z prowadzonymi badaniami naukowymi i pracami rozwojowymi aparaturę, urządzenia, materiały i inne wyroby oraz prowadzić walidację metod badawczych, pomiarowych oraz kalibrację aparatury; 8) prowadzić działalność wydawniczą związaną z prowadzonymi badaniami naukowymi i pracami rozwojowymi; 9) prowadzić studia podyplomowe i doktoranckie, związane z prowadzonymi przez instytut badaniami naukowymi i pracami rozwojowymi, jeżeli posiada uprawnienia do nadawania stopni naukowych oraz odpowiednie zaplecze i warunki materialno-techniczne; 10) prowadzić inne formy kształcenia, w tym szkolenia i kursy dokształcające. W ust. 4 powołanego artykułu wskazano, iż Instytut może prowadzić działalność inną niż wymienioną w ust. 1-3. Działalność ta jest wyodrębniona pod względem finansowym i rachunkowym z działalności, o której mowa w ust. 1-3. Wejście w życie w dniu 1 października 2010 r. ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (Dz. U. Nr 96, poz. 618) nie spowodowało istotnych zmian w zakresie działalności instytutów naukowo – badawczych. Obowiązujący Statut Instytutu Energetyki w [...] z dnia 1 lipca 2008 r. w § 4 pkt 4 ustala, iż Instytut prowadzi działalność gospodarczą na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.), zaś w świetle pkt 5, działalność ta jest wydzielona pod względem finansowym i rachunkowym z działalności określonej w § 4 ust. 1 - 3 statutu, tj. działowości naukowo – badawczej. Analiza powyższych uregulowań prawnych prowadzi do wniosku, iż skarżony Instytut porusza się w dwóch obszarach działalności, w sferze publicznej związanej z aktywnością naukową i badawczą oraz w sferze gospodarczej, jako podmiot świadczący usługi na wolnym rynku. Skoro zatem pomiary hałasu w miejscu i okresie wskazanym we wniosku strony z dnia 11 maja 2010 r. były dokonywane przez Instytut Energetyki w [...] nie na własny użytek w celach badawczych, lecz na zlecenie podmiotu obowiązanego na podstawie art. 147 ustawy o ochronie środowiska - prowadzącego instalację lub użytkownika urządzenia, to okoliczności dokonywania tych pomiarów i ich wyniki nie należą do szeroko rozumianych spraw publicznych. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należało, iż wyniki pomiarów hałasu wykonane przez Instytut Energetyki w [...] w ramach zlecenia na zasadach wolnorynkowych, ze swej istoty, nie zawierają treści o charakterze informacji publicznej, które podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tego też względu, nie można skarżonemu Instytutowi zarzucić bezczynności w obowiązku dokonania czynności, do której nie był on zobowiązany. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.