I SA/Wa 1403/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska WSA Gabriela Nowak (spr.) Protokolant specjalista Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. ISA/WA 1403/10 UZASADNIENIE Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. [...], po rozpatrzeniu odwołania P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. Nr. [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę B. z dniem 27 maja 1990 roku, z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...]- utrzymała zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swojej decyzji przytoczyła następujące okoliczności faktyczne i prawne. Z wniosku P. S.A. Odział Gospodarowania Nieruchomościami w K. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wydania w trybie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez P., prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...]. Na potwierdzenie prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości wnioskodawca przedłożył decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia [...] lutego 1987 r. o ustaleniu dla P. opłaty rocznej za zarząd przedmiotowym gruntem. W dniu 28 lutego 2006 r. Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne dotyczące wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa opisanej wyżej nieruchomości przez Gminę B. - w trybie przepisów art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Z uwagi na fakt, iż postępowanie komunalizacyjne, mające na celu ustalenie właściciela nieruchomości w dacie 27 maja 1990 r., ma charakter zagadnienia wstępnego dla postępowania uwłaszczeniowego - postępowanie uwłaszczeniowe zostało zawieszone. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Nr. [...] stwierdził nabycie przez Gminę B. z dniem 27 maja 1990 roku, z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [....] o powierzchni [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że w dacie 27 maja 1990 r. P. nie legitymowały się dokumentem potwierdzającym prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości wydanym w formie przewidzianej prawem, gdyż decyzja o naliczeniu opłat rocznych za zarząd gruntem dla P. nie może - w prowadzonym postępowaniu komunalizacyjnym - stanowić o wyłączeniu przedmiotowego gruntu z komunalizacji. Ponadto ustalił, iż przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. była własnością Skarbu Państwa i nie pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego, to tym samym należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego – spełniała zatem przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt. 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W związku z tym Wojewoda uznał, że przedmiotowa nieruchomość podlegała komunalizacji z mocy prawa na rzecz Gminy [...]. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] wniosły P. S.A. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odwołujący wskazał, że organ pierwszej instancji nie wykazał, że przedmiotowa nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego oraz stanął na stanowisku, iż prawo zarządu przedmiotową nieruchomością należy wywieść z decyzji o ustanowieniu opłaty rocznej. Ponadto, w jego ocenie, komunalizacji z mocy prawa przeczą przepisy ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego P. P. zawsze działało i gospodarowało wydzielonym mieniem ogólnonarodowym na podstawie odrębnych regulacji prawnych. Po rozpoznaniu odwołania, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...]- utrzymała zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Komisja stwierdziła, że prowadzone, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), postępowanie uwłaszczeniowe nie ma znaczenia w postępowaniu komunalizacyjnym, prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191), ponieważ w tym postępowaniu znaczenie prawne ma stan na dzień 27 maja 1990 r., a więc przed dniem 5 grudnia 1990 r. Z tego względu art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP nie stanowią przesłanek negatywnych w postępowaniu komunalizacyjnym – bowiem postępowanie uwłaszczeniowe toczy się na podstawie przepisów, które weszły w życie po dniu 27 maja 1990 r. Ten stan rzeczy stał się powodem, dla którego Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. stwierdził, iż art. 34a nie odnosi się do komunalizacji z mocy prawa określonej w art. 5 ust 1 ustawy komunalizacyjnej. Z tego względu postępowanie uwłaszczeniowe prowadzone w trybie ustawy o komercjalizacji nie może eliminować komunalizacji z mocy prawa tym bardziej, że przesłanki postępowania uwłaszczeniowego określone w art. 34 wskazują na brak po stronie P. tytułu prawnego do uwłaszczanej nieruchomości. Komisja stwierdziła, iż odwołującemu nie przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, na podstawie decyzji o ustaleniu opłat za użytkowanie, który eliminowałby komunalizację przedmiotowego mienia z mocy prawa. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała także, iż według art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz.99) państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Prawo zarządu do nieruchomości państwowych osób prawnych na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej można ustalić tylko na podstawie obowiązujących do tej daty przepisów, tj. do dnia 27 maja 1990 r. Natomiast zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych prawo zarządu i użytkowania było ustanawiane w formie protokółu zdawczo-odbiorczego, bądź w drodze umowy zawartej w odpowiedniej formie prawnej, a w razie sporu na podstawie decyzji Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Później ustanawiane było w trybie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz. 159) w drodze decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste i następnie w trybie art. 38 ust. 2 ww. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Ten właśnie akt obowiązywał w dacie wydania decyzji o ustaleniu opłaty rocznej. Ostatecznie Komisja stwierdziła, że skoro skarżącemu nie przysługiwał odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości, to należała ona, w rozumieniu art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. Zgodnie bowiem z treścią obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Przy czym na podstawie orzecznictwa Naczelnego Sadu Administracyjnego przepisy konstytuujące przedsiębiorstwo państwowe P. takiego tytułu nie tworzą. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły P. S. A. w W., zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 5 ust. 1, ustawy z dnia 10 maja 1990 r.-przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przez błędne zastosowanie tych przepisów w związku z błędnym uznaniem, iż nieruchomość ta należała w dacie 27 maja 1990 r. do terenowych organów administracji stopnia podstawowego; 2. art. 34 ust. 1 i 34 a ustawy z dnia 8 września 2000 roku o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego P. poprzez ich niezastosowanie w warunkach, gdy określone mienie będące w dyspozycji P. S.A. nie powinno podlegać komercjalizacji, 3. naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 1 ust. 1, 7 i 77 kpa. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wnosiła o jej oddalenie i podtrzymała stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] stwierdzającą nabycie przez Gminę O. z mocy prawa własności nieruchomości. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie prawidłowo stwierdziły, iż komunalizacja mienia ogólnonarodowego (państwowego) na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy nastąpiła z mocy prawa, z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r., a decyzja komunalizacyjna, która potwierdza jedynie przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę, ma charakter deklaratoryjny. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu jej wejścia w życie z mocy prawa mieniem właściwych gmin, jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że mienie ogólnonarodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 1-3, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli należy do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnonarodowym, a zatem, jeżeli przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny, komunalizacja nie następuje. Decydujące znaczenie mają dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy - tj. 27 maja 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 powołanej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź 3) umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie z art. 87 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy z 1985 r., zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać z sposób dorozumiany. Stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami, państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z 1985 r. - w myśl art. 87 ust. 1 - przekształcało się w prawo zarządu. Sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Tak więc brak jest podstaw do przyjęcia, jak twierdzą skarżące P., że nieruchomość nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, gdyż należała do P.– bo wystarczający był sam fakt posiadania gruntu. Zgodnie bowiem z punktem 1 uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r., W 13/91 (OTK 1992, nr 2, poz. 37), termin normatywny "należące do" użyty w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe) będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych oznacza w tym przepisie, że przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych ( nie stanowiące ich własności) z punktu widzenia uprawnień administracyjnych charakterze władczym "należały do" terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wymienionych wyżej gruntów. Z akt administracyjnych wynika, że przedmiotowa działka gruntu stanowiła bezpośrednio przed dniem 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa oraz należała wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Oznacza to - przy braku przesłanek wyłączeniowych - że stała się z tym dniem z mocy prawa mieniem Gminy P. i utraciła charakter mienia ogólnonarodowego (państwowego). Strona skarżąca wywodzi prawnorzeczowy tytuł do spornej nieruchomości z powszechnie obowiązujących aktów normatywnych, lecz nie wskazała konkretnego przepisu prawa, z którego ten tytuł miałby wynikać. Z akt administracyjnych nie wynika, aby P. przysługiwały prawa do przedmiotowej działki gruntu. Jak wskazano wyżej na dzień 27 maja 1990 roku przedmiotowa działka stanowiła własność Skarbu Państwa oraz znajdowała się we władaniu P., jednakże bez tytułu prawnego w formie prawem przewidzianej. P. nie przedłożyło żadnego dokumentu z którego wynikałoby prawo zarządu do przedmiotowej działki gruntu według stanu na dzień 27 maja 1990 roku. Oznacza to, że P. nie może wylegitymować się dokumentem potwierdzającym jej prawo zarządu tą nieruchomością. Mając na uwadze znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty dotyczące nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją, brak dokumentu, który wskazywałby tytuł prawny P. do władania tą nieruchomością, przy istnieniu specjalnych możliwości ustanowionych aktami prawa powszechnie obowiązującego oraz przepisami szczególnymi, należy uznać, że stronie skarżącej nie przysługiwał żaden prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości objętej skargą. Brak po stronie P. tytułu prawnorzeczowego do spornego gruntu powoduje, że odpowiada on przesłance określonej w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej z 10 maja 1990 r. i tym samym podlega komunalizacji z mocy prawa. W niniejszej sprawie nie miał zastosowanie także art. 11 ust.1 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r. - wyłączający spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym. Otóż po pierwsze, określenie "należące do" przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym - to jest posiadanie określonego tytułu prawnego (którego P. do przedmiotowej nieruchomości nie miało), a po drugie przedsiębiorstwo takie winno być umieszczone w wykazie określonym przez Radę Ministrów zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy. W wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 15, poz. 301) nie zostało ujęte przedsiębiorstwo państwowe P. Określone prawo do nieruchomości państwowej takie jak zarząd, użytkowanie, czy użytkowanie wieczyste w myśl przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. kreowane było w drodze indywidualnego aktu administracyjnego (decyzji) bądź cywilnoprawnego (umowy). Mając na uwadze znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty dotyczące nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją, brak tytułu prawnego dla P. do władania tą nieruchomością w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., przy istnieniu specjalnych możliwości ustanowionych aktami prawa powszechnie obowiązującego oraz przepisami szczególnymi, należy uznać, że stronie skarżącej nie przysługiwał żaden prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości objętej skargą i nie miał zastosowania art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - a zatem zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] są zgodne z prawem. Powyższe stanowisko jest zgodne z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego - vide wyrok NSA z dnia 14 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1259/05, wyrok NSA z dnia 15 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1456/06. Podsumowując Sąd uznał, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrzyła całokształt materiału dowodowego i dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, a podjętą decyzję uzasadniła w sposób wyczerpujący i jasny, odnosząc się do wszystkich podniesionych kwestii. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.