II OSK 2097/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie NSA Małgorzata Stahl (spr.) del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. L. oraz S. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 2077/10 w sprawie ze skargi M. L. i S. L. oraz H. S. i K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce na rzecz M. L. oraz S. L. kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 2077/10 oddalił skargi M. L. i S. L. oraz H. S. i K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Burmistrz M. po rozpatrzeniu wniosku S. L. i M. L. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego na działkach ew. nr [...] i nr [...] położonych w M. W pkt 2.2 powyższej decyzji określono m. in. następujące wymagania dotyczące nowej zabudowy: - intensywność wykorzystania terenu 16,55%, - minimalną powierzchnię zieleni biologicznie czynnej 20%, - powierzchnię sprzedaży 460 m2, - maksymalną szerokość elewacji frontowej budynku 12,06 m wobec średniego wskaźnika w obszarze analizowanym 1,05 m. Jak wynika ze stanowiącej załącznik do decyzji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, dokonanej na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), dopuszczalną szerokość zwiększono do 12,06 m, - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku do 8,5 m. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, iż jest to nawiązanie do budynku mieszkalno-handlowego na sąsiedniej wobec terenu inwestycji działce ew. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że spełnione są wymagania określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.), przez co realizacja inwestycji o parametrach określonych w decyzji nie spowoduje naruszenia ładu przestrzennego. W analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano, iż biorąc pod uwagę rodzaj i charakter zabudowy występującej w obszarze analizowanym wystarczające jest wyznaczenie minimalnego obszaru analizowanego określonego przepisami rozporządzenia, w którym znajdują się obiekty mieszkaniowo-handlowo-usługowe. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wnieśli zarówno inwestorzy – S. L. i M. L., jak i K. S., H. S. oraz Z. P. Po rozpatrzeniu odwołań decyzją z dnia [...] września 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano na istotę i ogólne zasady postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy zaznaczając, że wszystkie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u. p. z. p. zostały spełnione. Stwierdzono, iż wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym należy - w ujęciu funkcjonalnym - uznać za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wskazano, że co do zasady wyznaczony przez organ pierwszej instancji obszar analizowany obejmuje minimalny teren zgodnie z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia, tj. jego granice znajdują się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniej niż 50 m. Organ zaznaczył, że w decyzji Burmistrza M. wyjaśniono przyczynę przyjęcia takich właśnie granic obszaru analizowanego oraz takich, a nie innych wymagań odnośnie nowej zabudowy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję organu drugiej instancji wnieśli S. L. i M. .L. oraz K. S. i H. S. Skarżący S. L. i M. L. zarzucili, że w decyzjach błędnie zostały określone granice obszaru analizowanego w ten sposób, że nie obejmuje on działek ew. nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] zabudowanych budynkami o funkcji tożsamej z funkcją planowanej inwestycji, tj. mieszkalno-usługową. W ocenie skarżącego powyższe działki powinny być włączone do obszaru analizowanego, co wpłynęłoby na zwiększenie powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji oraz zwiększenie szerokości elewacji frontowej planowanego budynku, gdyż na niewłączonych do obszaru analizowanego powyższych działkach znajdują się duże budynki mieszkalno-usługowe. Z drugiej strony S. L. i M. L. zarzucili, że w obszarze analizowanym niesłusznie znalazły się niezabudowane działki ew. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], co sztucznie zaniża wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji. Wskazali ponadto na brak określenia działek z obszaru analizowanego stanowiących podstawę do określenia szerokości elewacji frontowej dla planowanego budynku. Natomiast skarżący K. S. i H. S. wskazali, że planowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji funkcji, ponieważ tylko na jednej z działek w obszarze analizowanym (nr [...]) znajduje się budynek mieszkalny o pow. 150 m2 z lokalem handlowym na parterze o pow. 30-40 m2, pełniącym funkcję sklepiku osiedlowego. Natomiast planowany budynek ma odwrotne proporcje. Zdecydowanie przeważa powierzchnia handlowa (460 m2) nad powierzchnią mieszkalną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skargi jako niezasadne podlegają oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd podkreślił, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione od łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy czym istotny w rozpoznawanej sprawie jest warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który określany jest jako "zasada dobrego sąsiedztwa". Tak sformułowana zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Wyniki tej analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Dokonując oceny, czy w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organ pierwszej instancji zgodnie z powyższym przepisem wytyczył obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie powyższych warunków. Jak podkreślił Sąd, organ nie może dowolnie wyznaczyć granic obszaru analizowanego. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Logiczna interpretacja § 3 ust. 2 rozporządzenia, jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nakazuje uznać, że określane w nim odległości - pomimo użycia zwrotu "w odległości nie mniejszej niż" - stanowią w zasadzie limit (górną granicę) rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi organ może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa (działki sąsiedniej) jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach. Innymi słowy, zasadą jest wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Wyjście poza trzykrotną szerokość frontu działki skutkuje obowiązkiem organu stosownego uzasadnienia powiększenia granic obszaru analizowanego. Z analizy mapy w skali 1:1000, na której zostały wyznaczone granice obszaru analizowanego wynika, że szerokość frontu działek objętych wnioskiem (nr [...] i nr [...]) wynosi ok. 30 m (na mapie jest to ok. 3 cm). Zasadniczo organ powinien więc wyznaczyć granice obszaru analizowanego w odległości 90 m (na mapie jest to ok. 9 cm). W ocenie Sądu wymaganie to w zasadzie zostało spełnione, a włączenie do obszaru analizowanego terenu znajdującego się poza strefą 90 m nie miało wpływu na wynik sprawy. Sąd uznał za niezasadny zarzut skarżących S. L. i M. L., że w decyzjach organów w granicach obszaru analizowanego powinny znaleźć się działki ew. nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] zabudowane budynkami o funkcji tożsamej z funkcją planowanej inwestycji, tj. mieszkalno-usługową. Jak bowiem wynika z analizy mapy, spośród wyżej wskazanych działek ew. najbliżej terenu inwestycji znajdują się działki ew. nr [...] i nr [...], ale jest to odległość ponad 100 m. Dwie pozostałe działki ew. (nr [...], nr [...]) są położone jeszcze dalej: działka ew. nr [...] w odległości ok. 130 m, a działka ew. nr [...] - ok. 170 m od terenu inwestycji. Podobnie Sąd uznał za nieusprawiedliwiony zarzut skarżących S. L. i M. L. włączenia do obszaru analizowanego niezabudowanych działek ew. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], co miałoby sztucznie zaniżyć wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji. Jak wynika bowiem z analizy mapy w odległości 90 m od terenu inwestycji w całości znajduje się działka ew. nr [...], a pozostałe z powyżej wskazanych działek znajdują się w tak wyznaczonych granicach obszaru analizowanego w większej lub mniejszej części. Za uzasadniony, ale nie mający żadnego znaczenia dla przedstawionej sprawy, Sąd uznał zarzut S. L. i M. L. odnoszący się do braku określenia działek z obszaru analizowanego stanowiących podstawę do określenia szerokości elewacji frontowej dla planowanego budynku. Jak wynika bowiem z analizy mapy, określona w decyzji szerokość elewacji frontowej planowanego budynku mieści się w granicach wyznaczonych w § 6 ust. 2 rozporządzenia. Odnosząc się do skargi K. S. i H. S. Sąd wskazał, że zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia przez funkcję zabudowy należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych zgodny z przepisami odrębnymi. Taki sposób traktowania tego pojęcia pozwala, zdaniem Sądu, uznać, że realizowanie na działce sąsiedniej w stosunku do działki objętej zamierzeniem inwestora funkcji handlowo-usługowej nawet w obiekcie wbudowanym, a nie samodzielnym, uprawnia do stwierdzenia, iż zamiar wybudowania budynku usługowego o parametrach ustalonych w sposób wymagany przepisami prawa zapewnia kontynuację funkcji. Wystarczy bowiem, aby nowy obiekt budowlany mieścił się w granicach istniejącego sposobu zagospodarowania terenu i sposobu użytkowania istniejących obiektów. Niewłaściwe jest natomiast interpretowanie tego pojęcia w sposób prowadzący do stwierdzenia, że kontynuacja funkcji zabudowy ma zapewnić tożsamość zabudowy projektowanej i istniejącej. Jest to sprzeczne z zamiarem ustawodawcy, działającego racjonalnie, któremu nie można przypisywać woli tworzenia urbanistycznych kompleksów jednorodnych funkcjonalnie i architektonicznie. Istotne natomiast jest, że zgodnie ze stosowaną wobec omawianego pojęcia wykładnią systemową należy je interpretować w sposób korzystny dla właściciela terenu lub inwestora i umożliwiający zachowanie zasady wolności zagospodarowania terenu, przyjętej w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Warunek kontynuacji funkcji nie może być bowiem postrzegany i wykorzystywany jako instrument ograniczania czy tamowania działań inwestorskich, ale wyłącznie jako środek dyscyplinujący w zakresie zachowania ładu przestrzennego. W tym kontekście Sąd podkreślił, że z materiału dowodowego sprawy wynika, że na działce ew. nr [...] znajduje się budynek mieszkalny z lokalem o funkcji handlowej. Analogiczną funkcję (usługową) przewiduje inwestor w części planowanego budynku. W ocenie Sądu wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy z powodu niespełnienia warunku kontynuacji funkcji może nastąpić tylko wtedy, gdy w sąsiedztwie nie ma żadnej zabudowy, która mogłaby stanowić punkt odniesienia dla decyzji o warunkach zabudowy. Decydującego znaczenia w tym kontekście nie może mieć powierzchnia planowanego budynku przeznaczona pod funkcję handlową. Z powyższych względów Sąd oddalił skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Marianna Lis i Stanisław Lis, reprezentowani przez adwokata, podnieśli następujące zarzuty: 1. naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i interpretację; 2. naruszenie § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589) poprzez ich niezastosowanie. W ocenie skarżących część graficzna decyzji w ogóle nie posiada nazewnictwa i oznaczeń oraz powiązań z tekstem decyzji, zgodnych z przepisami rozporządzenia. Dlatego nie jest wiadomym, które działki i o jakich funkcjach zabudowy zostały włączone do porównania z działką wnioskowaną, które to z kolei stanowiły podstawę do wyznaczenia wskaźnika zabudowy i szerokości elewacji frontowej wnioskowanej zabudowy. Uniemożliwia to przeprowadzenia jakiejkolwiek weryfikacji zgodności wydanej decyzji z prawem i wnioskiem. Tymczasem Sąd I instancji w ogóle się nie odniósł do tej kwestii. 3. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez kompletne ich pominięcie w przedmiotowym postępowaniu. W ocenie skarżących zarówno organy, jak i Sąd I instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy mających istotny wpływ na ocenę, czy planowana inwestycja spełnia warunki określone w przepisach prawa materialnego, to jest w art. 61 ust. 1-5 ustawy, a zatem czy dopuszczalne jest wydanie dla wnioskowanej inwestycji pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Wskazano, że wnioskodawca przedstawił kopię mapy zgodnie z wymogami art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, o bardzo dużym obszarze. W skład tego obszaru wchodziły działki dostępne z tej samej drogi publicznej co działka wnioskowana, oznaczone nr geodezyjnymi [...],[...],[...] i [...] i oddalone zaledwie średnio o ok. 145 m od działek będących przedmiotem wniosku. Działki te zostały jednak pominięte w obszarze analizowanym, choć posiadają taką samą funkcję zabudowy, co wnioskowana działka i są jednocześnie dowodem na korzyść skarżących. Włączenie ich do granic obszaru analizowanego spowodowałoby, że wynik analizy byłby zupełnie inny i czyniłby zadość wnioskowi złożonemu przez skarżących. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz orzeczenie o kosztach procesu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach. Zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji naruszył § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) wywodząc, że przepis ten wskazuje górną granicę rozmiarów obszaru analizowanego, dopuszczając przekroczenie tego limitu jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Należy wskazać, że zgodnie z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że wskazane w nim parametry stanowią podstawowe kryteria dla określenia obszaru analizowanego w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy ustalając minimalne odległości, jakie należy uwzględnić wytyczając granice analizowanego obszaru. Mając na uwadze cel przyjętych w przepisach tego rozporządzenia rozwiązań, jak również uwzględniając wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podkreślić należy, że organ w trosce o ochronę i kształtowanie ładu przestrzennego obowiązany jest czuwać nad kontynuacją zabudowy danego obszaru tworzącego urbanistyczną całość. Stąd też określenie w decyzji o warunkach zabudowy wymagań stawianych nowej zabudowie powinno nastąpić po uwzględnieniu istniejącego już sposobu zagospodarowania działek sąsiednich. Wyznaczając zatem obszar analizowany organ każdorazowo powinien uwzględnić charakter i specyfikę istniejącej zabudowy na danym terenie biorąc w szczególności pod rozwagę rodzaj planowanej inwestycji. Dokonany zaś w tym względzie wybór przyjętych granic powinien zostać przez organ uzasadniony, jako że przyjęcie do analizy obszaru w innych granicach może prowadzić do odmiennych wyników. Nie sposób zatem przyjąć, że ustalone w § 2 ust. 3 ww. rozporządzenia wartości stanowią górną granicę rozmiarów obszaru analizowanego. Należy również podzielić zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589). Zasadnie podnosi autor skargi kasacyjnej, że Sąd pominął - podnoszoną zresztą w skardze - kwestię niezastosowania przez organ w zaskarżonej decyzji oznaczeń wymaganych przepisami wymienionego rozporządzenia. Jak wynika z akt administracyjnych, część graficzna decyzji o warunkach zabudowy nie posiada nazewnictwa i oznaczeń umożliwiających ich powiązanie z tekstem decyzji, co zamyka drogę do przeprowadzenia weryfikacji zgodności wydanej decyzji z przepisami prawa i z wnioskiem. Pominięcie przez Sąd I instancji tej kwestii przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy powoduje, że omawianemu zarzutowi nie sposób odmówić zasadności. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 tej ustawy.