II SA/Gl 987/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant referent - stażysta Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi L. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego oddala skargę. Burmistrz Miasta M., po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 15 pkt 2 lit. a i d ustawy z dnia 6 września 2010 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), cofnął L. N. zamieszkałemu w M., ul [...] licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że w dniu 31 grudnia 2009 r. został zawiadomiony przez Stowarzyszenie [...] w M. o zaprzestaniu przez L. N. wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu taksówką przez okres dłuższy niż 6 miesięcy oraz zaprzestaniu odprowadzania składek statutowych. W oparciu o powyższe pismem z dnia 11 stycznia 2010 r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia przedmiotowej licencji. L. N. przyznał, że nie wykonywał działalności gospodarczej objętej licencją ponad 6 miesięcy z powodu cofnięcia prawa jazdy od dnia 12 stycznia 2009 r. do dnia 12 stycznia 2010 r. Nie posiada także ważnego świadectwa legalizacji taksometru oraz aktualnych badań psychologicznych o braku przeciwwskazań do pracy na stanowisku kierowcy. Nadto organ ustalił, że L. N. zawiesił działalność gospodarczą od dnia 21 stycznia 2009 r. do dnia 1 lutego 2010 r., zaś wyrokiem Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] r., sygn. akt [...] został orzeczony wobec niego zakaz prowadzenia pojazdów w zakresie kategorii B na okres od dnia 12 stycznia 2009 r. do dnia 12 stycznia 2010 r. Z kolei decyzją Starosty M. z dnia [...] r. zostały cofnięte tej osobie uprawnienia kategorii A, C, D, C+, E, T z powodu przeciwwskazań zdrowotnych (dnia 20 stycznia 2010 r. L. N. odebrał prawo jazdy kategorii B ważne do 21 sierpnia 2011 r.). Skoro zatem L. N. skazany został prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, w wyniku czego nie wykonywał transportu drogowego taksówką przez okres 1 roku, w ocenie Burmistrza Miasta istniały warunki do orzeczenia o cofnięciu licencji. Odwołanie od tej decyzji wniósł L. N. wskazując na naruszenie przez organ art. 15 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym poprzez zaniechanie wystąpienia do Komisariatu Policji w M. z zapytaniem, czy w okresie ostatnich lat, a w szczególności w okresie 6 miesięcy poprzedzających wydanie przedmiotowej decyzji był on karany za popełnienie wykroczeń czy przestępstw przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, poza bezspornym przypadkiem w sprawie [...] Sądu Rejonowego w M. Zdaniem odwołującego się organ pierwszej instancji bezzasadnie uznał, że zaprzestał on wykonywania działalności gospodarczej objętej omawianą licencją, podczas gdy w dacie wydania zaskarżonej decyzji działalność ta została wznowiona i jest nadal wykonywana. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy powyższe rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta M. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podkreślając reglamentacyjny charakter działalności gospodarczej w zakresie wykonywania transportu drogowego taksówką zwróciło uwagę, że udzielona w tym zakresie licencja nie ma charakteru nieodwoływalnego i zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym zostaje cofnięta w sytuacjach wskazanych w tym przepisie. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że stosownie do treści art. 15 ust. 2 powyższej ustawy cofnięcie licencji poprzedza się pisemnym ostrzeżeniem przedsiębiorcy, jednakże wymóg ten nie znajduje zastosowania, w sytuacji gdy posiadacz licencji przestał spełniać wymaganie tzw. dobrej reputacji, o której mowa w art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a tej ustawy. Wymóg dobrej reputacji nie jest spełniony lub przestał być spełniony w razie: a) prawomocnego skazania wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne: karne skarbowe, przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, mieniu, obrotowi gospodarczemu, wiarygodności dokumentów, ochronie środowiska lub warunków pracy i płacy albo innym przepisom dotyczącym wykonywania zawodu; b) wydania prawomocnego orzeczenia zakazującego wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. W ocenie Kolegium L. N. przestał spełniać powyższy wymóg, albowiem wyrokiem z dnia [...] r. Sąd Rejonowy w M. w sprawie [...] skazał go za popełnienie czynu umyślnego, stanowiącego przestępstwo przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji. Orzeczenie to stanowiło zatem wystarczającą podstawę do cofnięcia przedmiotowej licencji w oparciu o regulację art. 15 ust .1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podniosło, że powyższa przesłanka cofnięcia licencji nie została w żaden sposób powiązana z faktem odbycia kary za popełnienie przestępstw wymienionych w powołanym przepisie. Decydujące znaczenie ma sam fakt skazania za określone przestępstwo. Natomiast ostateczną datą, w której może zapaść decyzja o cofnięciu licencji, jest tzw. zatarcie skazania, które stosownie do art. 107 § 4 Kodeksu karnego następuje po upływie 5 lat od wykonania kary, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. Bez znaczenia dla oceny utraty dobrej reputacji pozostaje także kwestia, czy przedsiębiorca dopuścił się jednego, czy też większej ilości przestępstw określonych w art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o transporcie drogowym, jak również wzorowa postawa skazanego w okresie poprzedzającym popełnienie przestępstw lub po jego popełnieniu. Zdaniem Kolegium zbyteczne było zatem występowanie do Komisariatu Policji w M., zgodnie z żądaniem odwołującego się. Organ drugiej instancji zgodził się natomiast z zarzutem związanym z ponownym rozpoczęciem wykonywania działalności gospodarczej objętej licencją. W ocenie Kolegium wskazana w art. 15 ust. 1 pkt. 2 lit. d ustawy o transporcie drogowym przesłanka cofnięcia licencji winna być rozumiana w ten sposób, że stan zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej objętej licencją musi trwać co najmniej do momentu wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia licencji. Uchybienie to nie ma jednakże wpływu na wydane w sprawie rozstrzygnięcie, gdyż wystarczającą podstawę cofnięcia licencji stanowi art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a powyższej ustawy. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że przy cofnięciu licencji nie może być brana pod uwagę sytuacja materialna i życiowa przedsiębiorcy, albowiem brak jest podstaw prawnych w tym zakresie. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach L. N. wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał zarzuty zawarte w odwołaniu wskazując na naruszenie art. 15 ust. 1 lit. a w związku z art. 5 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, a także art. 7 w związku z art. 77 Kpa. W ocenie skarżącego prowadzone w sprawie postępowanie było następstwem czasowego zawieszenia prowadzonej przez niego działalności gospodarczej i zaprzestania opłacania składek członkowskich, nie zaś utratą prawa jazdy na okres do dnia 12 stycznia 2010 r. Skarżący zaakcentował, że okres nałożonej na niego kary już dawno minął, a więc obecnie nie można uznać, że nie spełnia wymogu dobrej reputacji. Nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, zgodnie z którym organ obligowany jest do cofnięcia licencji w przypadku stwierdzenia, że wymóg dobrej reputacji przestał być spełniony przez przedsiębiorcę i przesądza o tym fakt skazania za przestępstwo umyślne przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji. Zdaniem skarżącego w odniesieniu do jego osoby znajduje zastosowanie regulacja art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 15 ust. 1 pkt 2 lit a i art. 39 a ust. 1 pkt 1-4 ustawy o transporcie drogowym, albowiem wykonuje on transport drogowy osobiście, bez zatrudniania jakichkolwiek osób, a wymagania w tym zakresie spełnia. W jego ocenie pozostałe "elementy" nie stanowią natomiast wymagań w rozumieniu art. 15 ust.1 pkt 2 lit. a powyższej ustawy, lecz dalsze przesłanki udzielenia licencji. Organy dokonując zatem wykładni rozszerzającej art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym pominęły art. 6 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Skarżący zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym cofnięcie licencji może nastąpić wyłącznie z powodu nie spełnienia wymagań określonych w przepisach ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zaakcentował także fakt, że przebieg jego dotychczasowej drogi zawodowej nie budzi żadnych zastrzeżeń. W tym też celu skarżący wystąpił z wnioskiem o skierowanie zapytania do Komisariatu Policji w M. Brak działań organu w tym zakresie stanowi według skarżącego naruszenie zasad z art. 7 i 8 Kpa. Skarżący podkreślił, że po ponownym uzyskaniu uprawnień do prowadzenia pojazdów w zakresie wykonywania transportu drogowego taksówką nie popełniając żadnego wykroczenia czy przestępstwa, zatem jego powtórna penalizacja jest nieuzasadniona, a poza tym na skutek cofnięcia licencji utracił jedyne źródła zarobkowania. Udzielając odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśniło, że wskazana w art. 15 ust. 1 pkt. 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym przesłanka cofnięcia licencji powinna być odniesiona do określonych w tej ustawie wymagań uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego, w tym do art. 6 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy, zgodnie z którym licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką udziela się przedsiębiorcy, jeżeli spełnia wymagania określone w art. 5 ust. 3 pkt 1 i 5 tej ustawy. Wymagań tych, zdaniem organu, nie można ograniczać wyłącznie do wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. Na rozprawie w dniu 14 stycznia 2011 r. pełnomocnik skarżącego podniósł, że wydanie decyzji w oparciu o niespełnienie przesłanki dobrej reputacji dopuszczalne było tylko w okresie zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, zaś po tym terminie przesłanka ta już nie zachodzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na które powołuje się zawarte w niej rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), zwanej dalej ustawą o transporcie, podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji, udzielonej w drodze decyzji administracyjnej na czas nie krótszy niż 2 lata i nie dłuższy niż 50 lat, uwzględniając wniosek przedsiębiorcy. Ustawa o transporcie w art. 15 przewiduje jednak sytuacje, w których licencja na wykonywanie transportu drogowego winna zostać cofnięta obligatoryjnie (ust. 1) bądź fakultatywnie (ust. 3). Jedną z podstaw do obligatoryjnego cofnięcia licencji jest stwierdzenie przez właściwy organ, że posiadacz licencji nie spełnia wymagań uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego (art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie). Przepis ten ze względu na swą konstrukcję ma charakter przepisu odsyłającego. Należy więc zauważyć, że odesłanie może mieć charakter odesłania prostego (sensu stricto) lub odesłania polegającego na nakazie odpowiedniego stosowania innych przepisów. Z tym ostatnim mamy do czynienia, gdy przepis odsyłający stanowi o "odpowiednim" stosowaniu określonych przepisów do innych przypadków niż te, dla których zostały one ustanowione, a zatem do innego zakresu odniesienia. Stosowanie odpowiednie może polegać na stosowaniu wskazanych przepisów wprost, bez modyfikacji, jak i na stosowaniu z modyfikacjami, uzasadnionymi odmiennością zakresu odniesienia. Modyfikacje te mogą również polegać na odstąpieniu od stosowania wskazanego przepisu w jakiejś części, ze względu na odmienność stanu faktycznego, dla regulacji którego przewidziano posłużenie się w sposób odpowiedni innymi, istniejącymi przepisami. Aczkolwiek w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie odesłanie nie następuje w stosunku do konkretnie wskazanej jednostki redakcyjnej, to jednakże nie może budzić wątpliwości, iż posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "nie spełnia wymagań uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego" oznacza odesłanie do przepisów rozdziału 2 ustawy o transporcie regulujących kwestie warunków udzielania przedsiębiorcy licencji (art. 5 i następne). Przepisy zawarte w tym rozdziale zawierają szereg wymogów, które winien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o licencję, w tym m. in. wymóg dobrej reputacji, przy czym ustawodawca w art. 5 ust. 3 pkt 1 wskazał, że wymóg dobrej reputacji nie jest spełniony lub przestał być spełniany, jeżeli przedsiębiorca: został skazany prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne: karne skarbowe, przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, mieniu, obrotowi gospodarczemu, wiarygodności dokumentów, ochronie środowiska lub warunkom pracy i płacy albo innym przepisom dotyczącym wykonywania zawodu (lit. a), wydano w stosunku do tej osoby prawomocne orzeczenie zakazujące wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego (lit. b). Wymienione reguły odnoszą się również do licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką (art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie). Zastosowana przez ustawodawcę technika odesłania do przepisów o konkretnej treści, zawierających – jak już wskazano – legalną definicję wymogu dobrej reputacji, musi być uznana za celową. Jej skutkiem jest bowiem konieczność wyłączenia pewnej grupy posiadaczy licencji z możliwości legalnego wykonywania transportu drogowego z uwagi na utratę jednego z niezbędnych wymogów, w tym wypadku dobrej reputacji. Brak tego wymogu uniemożliwia uzyskanie licencji, a skoro tak, to jego utrata w okresie posiadania licencji oznacza potrzebę jej cofnięcia. Trafnie przyjęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że posiadacz licencji, w tym na wykonywanie transportu drogowego taksówką, przestaje spełniać wymóg dobrej reputacji w przypadku uprawomocnienia się wyroku sądu skazującego za przestępstwo umyślne przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, a stan taki trwa aż do zatarcia skazania. Dopiero bowiem zatarcie skazania prowadzi do unicestwienia prawnych skutków skazania, tzn. uznania skazania za niebyłe i w konsekwencji usunięcia wpisu z rejestru (art. 106 Kodeksu karnego). Wbrew zatem odmiennym twierdzeniom skarżącego utrata wymogu dobrej reputacji w związku ze skazaniem za umyślne przestępstwo przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji nie obejmuje tylko okresu zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, orzeczonego w wyroku skazującym. Brak również usprawiedliwionych podstaw do prezentowania poglądu, że właściwy organ uprawniony jest do decyzyjnego cofnięcia licencji tylko w okresie orzeczonego zakazu, a po jego upływie traci kompetencje do rozstrzygnięcia w tym zakresie. Umknęło bowiem skarżącemu, że przesłanka cofnięcia licencji, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a i art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie nie została powiązana z faktem odbycia kary zarówno zasadniczej, jak i dodatkowej. Dokonując wykładni tych przepisów tak na płaszczyźnie gramatycznej, jak i celowościowej słusznie przyjęło Kolegium, że bez znaczenia dla oceny, czy posiadacz licencji przestał spełniać wymóg dobrej reputacji jest jego dotychczasowa postawa, niekaralność za inne przestępstwa i wykroczenia. Ustawa o transporcie obliguje bowiem właściwy organ do cofnięcia licencji w przypadku, gdy jej posiadacz został skazany przynajmniej jednym wyrokiem za przestępstwo umyślne przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji i to bez względu na to, czy skazanie nastąpiło w związku z wykonywaniem transportu drogowego czy też poza tą działalnością. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że poza sporem pozostawało, że skarżący prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] r., sygn. akt [...] uznany został winnym prowadzenia w dniu 12 stycznia 2009 r. samochodu osobowego w stanie nietrzeźwości i za ten czyn skazany na karę grzywny i zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych na okres jednego roku. Wymieniony w art. 178a § 1 Kodeksu karnego czyn polegający na prowadzeniu pojazdu mechanicznego w ruchu lądowym w stanie nietrzeźwości mieści się w rozdziale XXI Kodeksu karnego: "Przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji". Wobec tego, że w chwili orzekania przez Kolegium nie nastąpiło jeszcze zatarcie tego skazania, istniały warunki do wydania decyzji o cofnięciu licencji. W tym zakresie, zgodnie z tym co rozważono na wstępie, ustawodawca nie stworzył dla organu administracyjnego żadnej sfery uznania. Nie można się zgodzić z zarzutem skarżącego, że zaskarżona decyzja podjęta została bez wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, zatem z naruszeniem art. 7 i art. 77 Kpa. Wskazać należy skarżącemu, że prowadzenie postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia, czy skazanie nastąpiło w związku z korzystaniem z licencji, jaka była postawa przed i po popełnieniu przestępstwa, sytuacji majątkowej, w tym utraty źródła dochodów było zbędne dla finalnego wyniku sprawy. Całokształt przedstawionych rozważań prowadzi do wniosku, że rozpoznaniu przedmiotowej sprawy towarzyszyło należyte wyjaśnienie wszystkich istotnych dla jej wyniku okoliczności, a organ podejmując zaskarżoną decyzję nie dopuścił się naruszenia materialnoprawnych norm art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a i art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie ani przez błędną wykładnię, ani przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów. Dodać trzeba, że wydanie decyzji o cofnięciu licencji w przypadku, gdy jej posiadacz przestał spełniać wymagania określone w art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a nie było uzależnione od uprzedniego pisemnego ostrzeżenia przedsiębiorcy (art. 15 ust. 2 ustawy o transporcie). Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).