I OSK 1796/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 1531/10 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną. I OSK 1796/11 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 30 maja 2011, sygn. II SA/Łd 1531/10 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A. B. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. W uzasadnieniu wyroku podano, iż ostateczną decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2009 roku, Nr [...] stwierdzono nabycie z mocy prawa przez Gminę Miasto Ł. własności części nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], zajętej pod drogę publiczną (drogę gminną – ul. [...] i [...]). W dniu 11 kwietnia 2006 r. A. B. wystąpiła do Prezydenta Miasta Łodzi o ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, położoną w Ł. przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Starosta P., na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) w zw. z art. 129 ust. 1 i 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603 ze zm.), odmówił ustalenia odszkodowania za nabycie z mocy prawa przez Gminę Miasto Ł. własności części nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], zajętej pod drogę publiczną – ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka Nr ewid. [...] o powierzchni [...] ha, obręb [...] oraz pod drogę publiczną – ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka Nr ewid. [...] o powierzchni [...] ha, obręb [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż ze stosownym wnioskiem należało wystąpić do dnia 31 grudnia 2005 r. Wniosek złożony w dniu 11 kwietnia 2006 r. jako złożony po upływie ustawowego terminu, skutkuje brakiem podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania. W odwołaniu od powyższej decyzji A. B. wskazała, iż informacje o konieczności złożenia wniosku nigdy nie były publikowane w sposób dostępny dla ogółu obywateli. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 roku, Nr [...] Wojewoda Łódzki, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty P., wskazując iż wniosek o wypłatę odszkodowania został złożony przez odwołującą się w dniu 11 kwietnia 2006 r., a zatem po upływie ustawowego terminu, który upłynął w dniu 31 grudnia 2005 r. zgodnie z regulacją zawartą w ustawie, po upływie wskazanego terminu roszczenie wygasa. Termin ten ma charakter materialnoprawny, co oznacza, że nie może być przywrócony. W skardze na powyższą decyzję A. B. wniosła o przywrócenie terminu i wypłatę odszkodowania za zabraną część nieruchomości. Zdaniem skarżącej, normalny obywatel nie jest w stanie śledzić i zapoznać się ze wszystkimi przepisami uchwalonymi przez Sejm. Takie działanie jest naruszeniem Konstytucji RP i przepisów stwierdzających nienaruszalność prywatnej własności obowiązującej w krajach UE. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podano, iż zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości jest ostateczna decyzja wojewody (art. 73 ust. 3 ww. ustawy). Odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 roku do dnia 31 grudnia 2005 roku Po upływie tego okresu roszczenie wygasa (art. 73 ust. 4 cyt. ustawy). Wskazanie w przepisie art. 73 ust. 4 terminu do składania wniosków oznacza, iż nie można skutecznie złożyć wniosku po dniu 31 grudnia 2005 r. W stanie faktycznym sprawy, organ I instancji odmówił ustalenia odszkodowania, gdyż skarżąca złożyła wniosek o wypłatę odszkodowania po terminie, tj. w dniu 11 kwietnia 2006 r. Zdaniem Sądu I instancji zaprezentowane przez organy orzekające stanowisko jest słuszne i zasługuje na aprobatę. Bezsprzecznie bowiem, nieruchomość zajęta pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła współwłasność między innymi skarżącej, która z wnioskiem o wypłatę odszkodowania wystąpiła dopiero w dniu 11 kwietnia 2006 r. Data złożenia wniosku jest okolicznością bezsporną, nie jest kwestionowana przez żadną ze stron. Ustalenie takie, w kontekście cytowanego przepisu art. 73 ust. 4 powołanej ustawy skutkuje koniecznością odmowy wypłaty odszkodowania. Odnosząc się do tej kwestii, iż skarżąca nie została powiadomiona o tym, że wniosek o wypłatę odszkodowania należy złożyć w określonym terminie Sąd I instancji wskazał, iż w myśl przepisu art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Jednakże z tego przepisu nie można wywodzić obowiązku informowania właścicieli nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa lub gminę w trybie przewidzianym w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o przysługującym im roszczeniu odszkodowawczym jeszcze przed wszczęciem postępowania w tej sprawie. Prawo to uregulowane jest w powszechnie obowiązującym, opublikowanym akcie prawnym i jedynie od woli uprawnionego z tego tytułu podmiotu zależy, czy z prawa tego skorzysta i złoży w tym zakresie stosowny wniosek. Odnośnie wniosku o przywrócenie terminu Sąd I instancji stwierdził, że Sąd nie ma uprawnień do przywrócenia tego terminu sprzeciwia się temu bowiem charakter prawny terminu. Organ odwoławczy w motywach zaskarżonej decyzji słusznie zauważył, że wskazany w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r., termin ma charakter materialnoprawny. Oznacza to, iż skutkiem jego uchybienia jest wygaśnięcie roszczenia o przyznanie odszkodowania. Omawiany termin nie podlega przywróceniu w trybie art. 58 – 60 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem instytucja przywrócenia terminu ma zastosowanie tylko do terminów o charakterze procesowym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. B. zarzucając zaskarżonemu wyrokowi: 1/ naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnie i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 2, 31 ust. 3, 32 ust. 1 i 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), polegające na zastosowaniu jako podstawy materialnoprawnej zaskarżonego orzeczenia przepisów niezgodnych z Konstytucją RP, a także 2/ naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 91 § 3 oraz art. 113 § 1 tej ustawy, przez brak zarządzenia osobistego stawienia się pełnomocnika organu oraz przez bezzasadne przyjęcie, że organ administracji nie był zobowiązany do poinformowania skarżącej o przysługujących jej uprawnieniach związanych z pozbawieniem prawa własności. W oparciu o tak postawione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi i orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania. W tym o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej w niniejszym postępowaniu, które nie zostały uiszczone ani w całości ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano w szczególności, że nie można nie zgodzić się z twierdzeniem, że ustawodawca wskazując kilkuletni termin do wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie naruszył jedno z podstawowych praw konstytucyjnych, a mianowicie prawo własności. Natomiast sąd administracyjny nie wziął pod uwagę faktu, że wnosząca skargę w trakcie postępowania administracyjnego nie została poinformowana o przysługujących jej uprawnieniach stosownie do przepisu art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd I instancji błędnie zinterpretował ten przepis, który, zdaniem wnoszącej skargę, nakłada na organ administracji obowiązek informowania obywateli o przysługujących im uprawnieniach. Zdaniem skarżącej organ administracji powinien też był uwzględnić żądanie skarżącej w przedmiocie przywrócenia terminu. Ponadto stosownie do art. 91 § 3 ppsa sąd administracyjny może w celu dokładniejszego wyjaśnienia sprawy zarządzić stawienie się stron lub jednej z nich osobiście albo przez pełnomocnika. W niniejszej sprawie zasady te zostały naruszone, o czym stanowią akta sądowe sprawy II SA/Łd 1531/10. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa procesowego należy stwierdzić, iż nie były one w stanie skutecznie podważyć prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Zgodnie z art. 113 § 1 ppsa przewodniczący zamyka rozprawę, gdy uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że przepis ten ma charakter porządkowy i określa jedynie moment zakończenia fazy rozpoznawczej postępowania przed sądem administracyjnym, przed wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. "Dostateczne wyjaśnienie sprawy" dotyczy przy tym możliwości wydania wyroku z punktu widzenia dopełnienia reguł formalnych związanych z tokiem sprawy administracyjnej, nie zależy zaś od stopnia wyjaśnienia sprawy z punktu widzenia prawdy materialnej, a zatem oceny przez Sąd, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też nie. Przyjmuje się zatem, iż naruszenie przepisu art. 113 § 1 ppsa może mieć miejsce jedynie, gdy przewodniczący zamknie rozprawę, pomimo iż w jego ocenie sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona lub gdy w ogóle nie zamknie rozprawy, bądź gdy ją zamknie, mimo iż strony nie zostały prawidłowo zawiadomione o terminie rozprawy, bądź też w sytuacji gdy złożyły uzasadnione wnioski o jej odroczenie z uwagi na przeszkody niemożliwe do usunięcia i znane sądowi (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 lipca 2008 r. I FSK 874/2007; z dnia 12 lutego 2010 r. II OSK 1873/2008; 18 maja 2010 r. II OSK 796/2009; z dnia 9 czerwca 2010 r. II OSK 943/2009). Niezrozumiały jest zatem zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazanego przepisu, zwłaszcza, że oprócz jego formalnego wskazania, autor skargi kasacyjnej nie opatrzył go jakimkolwiek uzasadnieniem. Za niezasadny należy także uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 91 § 3 ppsa, zgodnie z którym sąd może w celu dokładniejszego wyjaśnienia sprawy zarządzić stawienie się stron lub jednej z nich osobiście albo przez pełnomocnika. Już z treści tego przepisu wynika bowiem, że zobowiązanie do osobistego stawiennictwa jest uprawnieniem sądu, z którego może skorzystać jeżeli stan rozpoznania sprawy nie pozwala na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Subsydiarny charakter tego uregulowania względem pozostałych środków dowodowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym powoduje, że w przypadku, gdy zdaniem sądu, sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, a jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku było tak w sprawie niniejszej, nie sposób czynić Sądowi I instancji zarzutu wobec niezarządzenia osobistego stawiennictwa strony. Chybiony jest także zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. nakładający na organy administracji państwowej obowiązek informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków oraz udzielenia niezbędnych wskazówek i wyjaśnień. Przepis ten bowiem nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych, czy też doradztwa. Nie może być utożsamiany z obowiązkiem zawiadamiania strony o powszechnie obowiązujących, publikowanych aktach prawnych i wynikających z nich obowiązkach, czy konsekwencjach nie dostosowania się do konkretnych przepisów. Przechodząc natomiast do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy z całą stanowczością podkreślić, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące błędnej wykładni art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zostały skonstruowane przy całkowitym pominięciu dorobku orzeczniczego Trybunału Konstytucyjnego. Uprawnionym jest stwierdzenie, że zarzuty skargi kasacyjnej stanowią polemikę nie tylko z prawidłowym rozstrzygnięciem Sądu I instancji, ale także z wyrokami Trybunału Konstytucyjnego. Autor skargi kasacyjnej zdaje się kwestionować konstytucyjność ustawowych uregulowań, mimo że były one wielokrotnie przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który potwierdzał, że ograniczenie terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania nie jest tożsame z wywłaszczeniem bez słusznego odszkodowania. Uchybienie terminowi zawitemu skutkuje utratą prawa do odszkodowania. Jednakże utratę tego prawa należy rozpatrywać w kategorii skutków braku dbałości o własne sprawy, a nie pozbawienia prawa do słusznego odszkodowania. Trzeba zauważyć, że ustawodawca stworzył dla wszystkich właścicieli nieruchomości zajętych pod drogi takie same warunki do uzyskania odszkodowania. Z tych względów niniejszy zarzut nie mógł zostać uznany za zasadny. Skuteczne przejście własności nieruchomości na rzecz jednostki samorządu terytorialnego w trybie art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie jest uzależnione od wiedzy i woli właścicieli. Okolicznością niesporną w sprawie jest, że złożony w powyższym trybie wniosek o odszkodowanie został złożony przez skarżącą po upływie ustawowego terminu. Stosownie bowiem do treści art. 73 ust. 4 powołanej ustawy, odszkodowanie w związku z przejściem własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przysługuje właścicielowi takiej nieruchomości jedynie w przypadku, gdy złoży on odpowiedni wniosek do właściwego organu w terminie zakreślonym w ustawie, tj. do dnia 31 grudnia 2005 r. Termin ten jest terminem ustawowym, nie może on ulec przedłużeniu ani skróceniu, a wskutek bezczynności uprawnionego w ciągu określonego ustawą terminu następuje wygaśnięcie roszczenia. Termin ten, należący do terminów materialnoprawnych nie może być przywrócony, bowiem instytucja ta, uregulowana w art. 58-60 k.p.a., może mieć jedynie zastosowanie do terminów procesowych. Skoro więc wniosek został złożony po terminie zakreślonym w art. 73 ust. 4 ustawy, to jako dotyczący roszczenia, które wygasło słusznie uznany został za bezskuteczny. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.