IV SA/Wa 2010/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi F. S.A. z siedzibą w D. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia administracyjnej kary pieniężnej - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w K. , na podstawie art. 236d ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, ze zm.) ustalił dla F. S.A. administracyjną karę pieniężną w wysokości 5000 zł za niezapewnienie przez prowadzącego instalację jakości przekazywanych danych pod względem ich kompletności, spójności i wiarygodności w sprawozdaniu za 2008 r. zawierającym dane do tworzenia Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła F. S.A. wskazując, iż złożone przez Spółkę sprawozdanie za rok 2008, na dzień jego składania, było kompletne oraz zgodne z obowiązującymi wówczas przepisami. W ocenie F. S.A., żaden przepis prawa nie nakładał obowiązku, aby w sprawozdaniu obok danych dotyczących uwolnień zanieczyszczeń zamieszczać również dane dotyczące transferu odpadów niebezpiecznych. Obowiązek składania sprawozdań przez podmioty prowadzące instalacje wynika z art. 236b ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, którego zmiana wprowadzona została dnia 18 września 2009 r. wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 17 lipca 2009r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. Nr 130, poz. 1070). Dopiero zatem po zmianie brzmienia ww. artykułu na skarżącą został nałożony obowiązek informowania już nie tylko o przekroczeniu wartości progowych dla emisji zanieczyszczeń, ale i o transferze odpadów poza miejsce ich powstania. Powyższe, w ocenie odwołującej się wskazuje, iż złożone sprawozdanie za rok 2008 nie mogło spełniać wymogów zawartych w przepisie, który nie obowiązywał na dzień składania sprawozdania. Główny Inspektor Ochrony Środowiska, rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym, decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] maja 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż obowiązek sprawozdawczy związany z korzystaniem ze środowiska został wprowadzony rozporządzeniem (WE) Nr 166/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 stycznia 2006r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń (w skrócie PRTR) i zmieniającego dyrektywę Rady 91/689/EWG i 96/61/WE (Dz. Urz. UE L 33 z 4.2.2006, str.1). W art. 5 rozporządzenia określono obowiązki dla podmiotów wynikające z ustanowienia Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń. Jednocześnie w art. 7 nałożono na państwa członkowskie obowiązek ustalenia terminu, do którego mają być przekazywane właściwemu organowi wymagane dane. Podkreślono, iż termin składania sprawozdań i sankcje za niezrealizowanie tego obowiązku zostały określone przepisami art. 236b ust. 1 i art. 236d ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, natomiast sankcje za niezapewnienie jakości danych przekazywanych w sprawozdaniu PRTR zostały określone w art. 236d ust. 2 cyt. ustawy. W ocenie organu odwoławczego sprawozdanie skarżącej Spółki za rok 2008, przekazane w wersji elektronicznej dnia 22 września 2009 r., zawierało jedynie dane identyfikacyjne zakładu, nie wykazano w nim natomiast uwolnień zanieczyszczeń, ani transferu odpadów lub zanieczyszczeń zawartych w ściekach. Weryfikacja ww. sprawozdania, przeprowadzona podczas kontroli w dniach 12-16 kwietnia 2010 r. wykazała, że prowadzący instalację nie uwzględnił w przekazanych danych transferu odpadów niebezpiecznych w ilości 898,405 Mg/rok. Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, iż pojęcia kompletności, spójności i wiarygodności nie zostały doprecyzowane w przepisach prawa krajowego, zostały natomiast wyjaśnione w "Wytycznych dotyczących wdrażania Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń" przedstawionych przez Komisję Europejską 31 maja 2006 r. W ocenie organu, według ww. wytycznych, kompletność oznacza, że zgłaszane dane powinny obejmować wszystkie uwolnienia i transfery poza miejsce powstawania wszelkich zanieczyszczeń i odpadów. Spójność natomiast oznacza, że w ciągu kilku lat dane zgłaszane są na podstawie jednoznacznej i jednolitej definicji, dla której określono sposoby identyfikacji źródeł i wiarygodne metodyki określania uwolnień. Przywołane wytyczne definiują również wiarygodność jako autentyczność, niezawodność, porównywalność i przejrzystość danych. Podkreślono, iż definicje kompletności, spójności i wiarygodności zawarte w ww. wytycznych są wiążące w celu zapewnienia jakości danych przekazywanych do Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, iż nałożony obowiązek sprawozdawczy PRTR wynika bezpośrednio z rozporządzenia (WE) 166/2006, które to w art. 5 wskazuje podmioty objęte obowiązkiem sprawozdawczym i określa, które z uwolnień i transferów zanieczyszczeń powinny zostać uwzględnione w zgłoszeniu. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, iż przywołany przez skarżącego w odwołaniu art. 236b ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, w wersji przed zmianą dokonaną dnia 18 września 2009r. przez art. 56 pkt 5 lit. a) ustawy z dnia 17 lipca 2009r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. Nr 130, poz. 1070), określa jedynie termin, w którym podmioty objęte obowiązkami wynikającymi z rozporządzenia (WE) 166/2006 powinny zgłosić uwolnienia zanieczyszczeń określone w załączniku II do rozporządzenia 166/2006 z przekroczeniem obowiązujących wartości progowych. Zmieniony artykuł otrzymał nowe brzmienie, z treści którego wynika, że obowiązek terminowego złożenia sprawozdaniu PRTR dotyczy także zakładów, które przekroczyły wartości progowe dla transferu zanieczyszczeń zawartych w ściekach przeznaczonych do oczyszczania i transferu odpadów. Główny Inspektor Ochrony Środowiska podkreślił, iż prowadzący instalację skorygował ujawniony błąd i przesłał za pomocą aplikacji POL_PRTR poprawione sprawozdanie, jednak nastąpiło to w dniu 19 maja 2010 r., czyli po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Złożona korekta sprawozdania nie jest zatem jednoznaczna z uzyskaniem prawidłowych danych, czyli zapewnieniem ich jakości przez prowadzącego instalację. Ostatecznie organ odwoławczy uznał, iż pominięcie w sprawozdaniu PRTR transferu odpadów niebezpiecznych świadczy o niezapewnieniu przez prowadzącego instalację jakości przekazywanych danych, dlatego wymierzenie kary było zasadne. Skargę na powyższą decyzję złożyła F. S.A. z siedzibą w D., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - naruszenie art. 236b ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, w treści obowiązującej w roku 2008, poprzez przyjęcie, że na skarżącej w roku 2008 ciążył obowiązek podawania w sprawozdaniach wielkości transferowanych zanieczyszczeń poza miejsce ich powstania, - naruszenie art. 236d ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 21 i następ. ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60) poprzez przyjęcie, że niepodanie informacji o przekroczeniu dopuszczalnych wielkości transferowanych zanieczyszczeń poza miejsce ich powstania stanowiło podstawę do ustalenia dla strony kary administracyjnej. Skarżąca, podtrzymując zarzuty przedstawione uprzednio w odwołaniu wskazała, iż art. 236b ustawy Prawo ochrony środowiska - w treści obowiązującej w roku 2008 - nie nakładał na operatorów obowiązku informowania o ilościach odpadów niebezpiecznych wytransferowanych poza miejsce ich powstania. W ocenie skarżącej, w roku 2008 przepis ten nakładał na operatorów jedynie obowiązek informowania o przekroczeniu obowiązujących wartości progowych dla uwolnionych zanieczyszczeń. Skoro zatem strona przy emisji zanieczyszczeń nie przekroczyła ustalonych wartości progowych, to nie powstał dla niej obowiązek poinformowania o tych wielkościach. W świetle art. 236b ustawy Prawo ochrony środowiska, zdaniem skarżącej, nie było również podstaw do nakładał na stronę obowiązku informowania o wielkości zanieczyszczeń wytransferowanych poza miejsce powstania. W ocenie skarżącej Spółki nie można zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w zaskarżonej decyzji, iż obowiązek podawania w sprawozdaniach informacji o wielkości transferu odpadów niebezpiecznych poza miejsce ich powstania wynikał dla strony z art. 5 rozporządzenia (WE) 166/2006. Zdaniem skarżącej, złożone przez Spółkę sprawozdanie za rok 2008 r. było zgodne z obowiązującym wówczas art. 236b ustawy Prawo ochrony środowiska. Przepis ten został wprowadzony później niż rozporządzenie (WE) nr 166/200, bowiem rozporządzenie weszło w życie 24 lutego 2006 r., natomiast art. 236b ustawy, w treści obowiązującej w roku 2008, wprowadzony został ustawą z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r., nr 88, poz. 587). Zdaniem strony skarżącej, nie zachodziły zatem żadne przesłanki pozwalające przyjąć, że strona stosując przepisy prawa krajowego pozostawała w sprzeczności z normami prawa europejskiego, skoro przepisy prawa polskiego uchwalone były w oparciu o przepisy prawa europejskiego, a równocześnie nie istniała żadna inna praktyka stosowania tych przepisów i rozwiązywania niespójności między nimi. Wskazano ponadto, iż w latach 2007 i 2008 sankcje za niewypełnienie czy niewłaściwe wypełnienie obowiązków sprawozdawczych określał art. 236d ustawy Prawo ochrony środowiska, który wyraźnie wskazywał, że zastosowanie kary pieniężnej jest możliwe tylko za naruszenie art. 236b cyt. ustawy. W ocenie skarżącej, żaden przepis ustawy nie zawierał natomiast podstawy prawnej do nałożenia na operatora kary pieniężnej za naruszenie przepisów rozporządzenia (WE) 166/2006. W ocenie skarżącej, nie można zatem przyjąć, iż administracyjne kary pieniężne, przewidziane w art. 236b ustawy Prawo ochrony środowiska, mogą być stosowane za naruszenia inne niż te, które zostały wyraźnie wskazane w tej ustawie. Skoro zaś strona skarżąca nie dopuściła się naruszeń przepisów ww. ustawy, to wymierzenie przedmiotowej kary było niezasadne. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Parlament Europejski i Rada Unii Europejskiej w dniu 18 stycznia 2006 r. uchwaliły rozporządzenie (WE) Nr 166/2006 w sprawie ustanowienia Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń i zmieniające dyrektywę Rady 91/689/EWG i 96/61WE (Dz. Urz. UE z 2006 r. Nr L 33, s.1). Zgodnie z art. 22 rozporządzenie to weszło w życie w dniu 24 lutego 2006 r. Należy wskazać, że wobec faktu członkowstwa Rzeczpospolitej Polskiej w Unii Europejskiej krajowy porządek prawny kształtują zarówno akty stanowione na szczeblu krajowym i lokalnym, jak też bezpośrednio wiążące normy prawa stanowionego przez upoważnione instytucje tej międzynarodowej organizacji. Rozporządzenia (WE) zaliczane do pochodnego prawa wspólnotowego są aktami wiążącymi w całości, przewidzianymi do bezpośredniego stosowania w każdym państwie członkowskim. Dla ich mocy obowiązującej nie jest konieczny akt inkorporacji zawartych w nich treści do prawa wewnętrznego państw członkowskich. Stają się więc częścią krajowego systemu prawa, wywołują skutki bezpośrednie dla jednostek i mają charakter wiążący co do wszystkich zawartych w nich postanowień. Rozporządzeniem (WE) Nr 166/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 stycznia 2006 r. utworzony został rejestr uwalniania i transferu zanieczyszczeń. Zgodnie z art. 1 rozporządzenia, wydanie tego aktu prawnego ma doprowadzić do ustanowienia zintegrowanego rejestru uwalniania i transferu zanieczyszczeń na poziomie Wspólnoty w postaci publicznie dostępnej bazy danych i określenia zasad jego funkcjonowania w celu wdrożenia Protokołu Europejskiej Komisji Gospodarczej ONZ w sprawie rejestrów uwalniania i transferu zanieczyszczeń oraz ułatwienia udziału społeczeństwa w procesie podejmowania decyzji dotyczących środowiska, jak również przyczynienia się do zapobiegania zanieczyszczeniu środowiska i zmniejszenia tego zanieczyszczenia. Art. 3 rozporządzenia (WE) Nr 166/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 stycznia 2006 r. określa treść europejskiego rejestru uwalniania i transferu zanieczyszczeń. Zgodnie z treścią tego przepisu europejski rejestr uwalniania i transferu zanieczyszczeń zawiera informacje dotyczące: a) uwolnień zanieczyszczeń, o których mowa w art. 5 ust. 1 lit. a), które muszą być zgłaszane przez operatorów zakładów prowadzących rodzaje działalności wymienione w załączniku I; b) transferów poza miejsce powstania odpadów, o których mowa w art. 5 ust. 1 lit. b), oraz zanieczyszczeń w ściekach, o których mowa w art. 5 ust. 1 lit. c), które muszą być zgłaszane przez operatorów zakładów prowadzących rodzaje działalności wymienione w załączniku I; c) uwolnień zanieczyszczeń ze źródeł rozproszonych, o których mowa w art. 8 ust. 1, gdy informacje takie są dostępne. Z kolei art. 5 rozporządzenia określa podmioty objęte obowiązkiem sprawozdawczym i określa, które z uwolnień zanieczyszczeń i transferów poza miejsce powstania odpadów i zanieczyszczeń zawartych w ściekach powinny zostać uwzględnione w zgłoszeniu. Między innymi zgodnie z art. 5 ust. 1 lit. b rozporządzenia (WE) Nr 166/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 stycznia 2006 r. obowiązkiem prowadzącego instalację jest zgłoszenie transferu poza miejsce powstania odpadów niebezpiecznych przekraczających rocznie 2 tony. Operator każdego zakładu objętego obowiązkiem sprawozdawczości zgłasza co roku właściwemu organowi, w określonym terminie wszystkie dane, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2, oraz informacje, o których mowa w art. 5 ust. 3, 4 i 5 (art. 7 ust. 1 rozporządzenia). Z kolei Państwa Członkowskie, w określonym terminie, przekazują Komisji wszystkie dane, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 (art. 7 ust. 2 rozporządzenia). Ustalono, że pierwszym rokiem sprawozdawczym jest rok 2007 r. Na każdego operatora zakładu podlegającego wymaganiom sprawozdawczości przedstawionym w art. 5 rozporządzenia został nałożony obowiązek zapewnienia jakości przekazywanych przez siebie informacji (art. 9 ust. 1). Natomiast właściwe organy zostały upoważnione do oceny jakości danych dostarczanych przez operatorów zakładów, w szczególności pod względem ich kompletności, spójności i wiarygodności (art. 9 ust. 2). Na podstawie art. 20 rozporządzenia, Państwa Członkowskie zostały upoważnione do określenia zasad dotyczących sankcji stosowanych w przypadku naruszeń przepisów rozporządzenia i podjęcia wszelkich środków niezbędnych do zapewnienia ich wdrożenia. Przy czym wskazano, że przewidywane sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Powyższe przepisy rozporządzenia (WE) Nr 166/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 stycznia 2006 r. wskazują, że począwszy od 2007 roku, operator każdego zakładu prowadzącego jeden lub więcej spośród rodzajów działalności określonych w załączniku I z przekroczeniem obowiązujących progów wydajności w nim określonych, a takim podmiotem jest skarżąca Spółka, zobowiązany jest zgłosić co roku właściwemu organowi dane ilościowe związane m.in. z uwolnieniem zanieczyszczeń, transferu odpadów lub zanieczyszczeń zawartych w ściekach. To, że rozwiązania wynikające z rozporządzenia (WE) Nr 166/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 stycznia 2006 r., zostały wprowadzone do systemu polskiego prawa krajowego w drodze ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 88, poz. 587), która weszła w tym zakresie w życie z dniem 19 sierpnia 2007 r., nie zmienia faktu, że obowiązki wynikające z tego rozporządzenia ciążyły na podmiotach działających w Polsce już od dnia 24 lutego 2006 r., tj. od dnia wejścia w życie rozporządzenia. Z dniem 19 sierpnia 2007 r., do ustawy Prawo ochrony środowiska został dodany Dział IVa zatytułowany - Krajowy Rejestr Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń. Z art. 236a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska wynika, że tworzy się Krajowy Rejestr Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń, który jest elementem Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń, o którym mowa w rozporządzeniu (WE) nr 166/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 stycznia 2006 r. Tak więc treść Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń musi pokrywać się z treścią Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń. Art. 236b ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu obowiązującym od dnia 19 sierpnia 2007r. do dnia 17 września 2009 r. nakładał na prowadzącego instalację, obejmującą co najmniej jeden z rodzajów działalności spośród wymienionych w załączniku nr I do rozporządzenia 166/2006, z przekroczeniem obowiązujących wartości progowych dla uwolnień zanieczyszczeń określonych w załączniku nr II do tego rozporządzenia, w terminie do dnia 31 marca roku następującego po danym roku sprawozdawczym, obowiązek przekazania do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska sprawozdania zawierającego informacje niezbędne do tworzenia Krajowego Rejestru. Jakie są to informacje przepis ten nie precyzował, jednakże biorąc pod uwagę treść art. 236a, wiadomym było, że mają to być informacje jakie zawiera Europejski Rejestr Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń. Wykonując postanowienia art. 20 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ustanowienia Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń, polski ustawodawca w art. 236d ustawy Prawo ochrony środowiska określił, że w przypadku nie przekazania sprawozdania o uwolnionych zanieczyszczeniach lub przekazania danych nieodpowiedniej jakości w stosunku do podmiotu zobowiązanego do przekazania sprawozdania zawierającego informacje niezbędne do tworzenia Krajowego Rejestru będą stosowane sankcje w postaci kary pieniężnej. W przedmiotowym postępowaniu organ udowodnił, że skarżąca Spółka nie wywiązała się z ciążących na niej obowiązków w zakresie jakości przekazywanych danych niezbędnych do tworzenia Krajowego Rejestru pod względem ich kompletności. Przeprowadzona kontrola wykazała, że skarżąca Spółka w sprawozdaniu za 2008 r. nie wykazała transferu odpadów niebezpiecznych poza miejsce powstania w ilości przekraczającej 2 Mg/rok, mimo że obowiązek ten wynikał wprost z art. 5 rozporządzenia (WE) nr 166/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 stycznia 2006 r. Wobec powyższego, nie można zgodzić się z zarzutem skarżącej, iż art. 236b ustawy Prawo ochrony środowiska - w treści obowiązującej w roku 2008 - nie nakładał na operatorów obowiązku informowania o ilościach odpadów niebezpiecznych wytransferowanych poza miejsce ich powstania. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.