VII SA/Wa 1946/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia P. z siedzibą w R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2010r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. - zwanej dalej.) – po rozpatrzeniu wniosku Ogólnopolskiego Stowarzyszenia P. z siedzibą w R. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie stacji bazowej telefonii komórkowej [...], której anteny sektorowe oraz anteny radiolinii zostały zamontowane na dachu budynku restauracyjno-usługowego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] [...] w P. – utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...], znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. umorzył postępowanie w sprawie stacji bazowej telefonii komórkowej [...], której anteny sektorowe oraz anteny radiolinii zostały zamontowane na dachu budynku restauracyjno-usługowego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] [...] w P. Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...], utrzymał w mocy ww. decyzję. Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...], Główny Urząd Nadzoru Budowlanego zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu, w związku z wnioskiem Ogólnopolskiego Stowarzyszenia P., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...]. Po rozpoznaniu ww. sprawy zapadła zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu ww. decyzji organ wskazał na szczególny charakter postępowania nieważnościowego prowadzonego na podstawie przepisu art. 156 § 1 k.p.a, które stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych – art. 16 k.p.a. Powołując się na przesłankę rażącego naruszenia prawa – art. 156 § 1 kpt 2 k.p.a, organ podkreślił, że zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, poddana kontroli w postępowaniu nieważnościowym, decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...], nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., co uzasadnia odmowę stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Organ stwierdził, że roboty budowlane w niniejszej sprawie polegały na tym, że na kominie budynku restauracyjno-usługowego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] [...] w P. został zainstalowany maszt o wysokości 2,95 m, na którym zamontowano anteny przedmiotowej stacji bazowej. Roboty budowlane polegające na realizacji ww. stacji bazowej telefonii komórkowej [...], zostały zrealizowane pomiędzy dniem [...] maja 2006 r. (data zlecenia wykonania dokumentacji technicznej przedmiotowej stacji bazowej - vide: Dokumentacja techniczno formalna Stacja bazowa [...] Tom I dział II ust. 1.1 pkt 1), a dniem [...] listopada 2008 r. (data kontroli dokonanej przez pracowników organu stopnia powiatowego - vide: protokół z kontroli z dnia [...] listopada 2008 r.). Ze znajdującego się w aktach sprawy raportu zatytułowanego "Wyniki weryfikacji anten wg Rozporządzenia Rady Ministrów Dz. Ust. Z dnia 31 VIII 2007 r., Nr 158, poz. 1105", sporządzonego w listopadzie 2008 r. wynika, że "rozpatrywana stacja nie zalicza się do przedsięwzięć, dla których jest wymagane lub może być wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko". Ponadto z ww. raportu wynika, że pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych od granicznych określonych dla miejsc dostępnych dla ludzi nie wystąpią w miejscach ich przebywania i zamieszkiwania oraz że stacja nie będzie uciążliwa dla środowiska i ludzi i będzie spełniać wymagania określone w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzenia dotrzymania tych poziomów ( Dz. U. Nr 192, poz. 1883). Z akt sprawy wynika także, że na przedmiotową inwestycję inwestor nie ubiegał się o decyzję o pozwoleniu na budowę, ani nie zgłaszał zamiaru wykonania robót budowlanych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że kontrolowana w postępowaniu decyzja odpowiada przepisom prawa. Realizacja przedmiotowej inwestycji nie stanowiła budowy obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48, czy też art. 49b ustawy Prawo budowlane, nie wymagała ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W świetle definicji budowli zawartej w przepisie art. art. 3 ust. 3 ustawy Prawo budowlane do budowli można jedynie zakwalifikować wolno stojące urządzenia techniczne. Maszt i anteny przedmiotowej stacji bazowej zainstalowane zostały na istniejącym komina, zatem nie stanowią one wolno stojącego urządzenia technicznego, w związku z czym nie mogą być również zakwalifikowane do budowli. Zgodnie z przepisem art. 30 ust 1 pkt 3 lit. b oraz pkt 3 lit. c ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w okresie realizacji przedmiotowej stacji bazowej, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych urządzeń o wysokości powyżej 3 m (art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) oraz instalowaniu urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c). Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, wydanego na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska, sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagają następujące rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi: a) nie mniej niż 2.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) nie mniej niż 5.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, c) nie mniej niż 10.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, d) nie mniej niż 20.000 W. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że z orzecznictwa sądowo administracyjnego wynika, że w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego w następstwie oceny dokumentacji przedłożonej przez inwestora, a przede wszystkim w wyniku przeprowadzonych oględzin, uznał, że wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, winien umorzyć swoje postępowanie, zatem decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...], znak: [...], nie jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. wydaniem bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto ww. decyzja została wydana przez właściwy organ (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), została skierowana do osób będących stronami w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), nie była niewykonalna w dniu jej wydania (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.), jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.), ani nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.). Powołując się na ww. argumentację Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za zasadne odmówić stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr 401/08, znak: [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. złożyło Ogólnopolskie Stowarzyszenie P. z siedzibą w R., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 20 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane – poprzez zakwalifikowanie całej stacji bazowej telefonii komórkowej, jako urządzenia w sytuacji, w której jest ona traktowana w całości, jako budowla i wymagała pozwolenia na budowę, co "potwierdza Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego Profesor Roman Hauser", art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który został pominięty w niniejszej sprawie pomimo, że zamierzenie inwestora nie dotyczy tylko i wyłącznie montażu urządzenia na obiekcie budowlanym, lecz część stacji jest zlokalizowana pod dachem; art. 7, 8, 9, 11, 77 i art. 107 § 3 k.p.a. – poprzez brak oceny wniosków Stowarzyszenia, logicznego i spójnego uzasadnienia, brak ustalenia całości stacji bazowej telefonii komórkowej, brak podania przepisu prawa materialnego, który pozwalałby na ocenę prawidłowości stanowiska w kwestii wymagań decyzji środowiskowej, brak oceny zgodności inwestycji z miejscowym planem. Strona skarżąca podniosła, że zwróciła się do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie uchwały w celu konkretyzacji stosunku prawnego w odniesieniu się do całości inwestycji. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego Profesor Roman Hauser stwierdził, iż nie widzi konieczności podjęcia uchwały albowiem bodowa całej stacji wykracza poza pojęcie instalacji na obiektach budowlanych urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne i wymaga uzyskania ostatecznej decyzji zezwalającej na budowę na podstawie art. 28 ust. 1 prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego, każdy logicznie myślący i uczciwy urzędnik wiedząc o takim stanowisku winien zaakceptować to stanowisko lub wystąpić z wnioskiem do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjecie uchwały podkreślając, że nie podziela tego stanowiska. Skarżące Stowarzyszenie podniosła, iż każda inwestycja musi być zgodna z miejscowym planem zagospodarowania terenu. Brak stanowiska organu w tej kwestii nie pozwala jednak na polemikę. W kwestii wymogów uzyskania decyzji środowiskowej sprawa jest również zastanawiająca, gdyż organ nie stosuje konkretnych przepisów ustawy, czy rozporządzenia, co zgodnie z najnowszym orzecznictwem jest tożsame z wydaniem decyzji bez podstawy prawnej. W ocenie Stowarzyszenia u Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego istnieje zjawisko kryminogenne, bogate podmioty są zwalniane od przestrzegania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu, "a normalny obywatel" musi się do niej bezwzględnie dostosować. Skarżące Stowarzyszenie podniosło, że w razie ewentualnego oddalenia skargi, sprecyzuje skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego opartą na "stanowisku Profesora Romana Hausera". W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając niniejszą skargę, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Rzeczą tutejszego Sądu, było zatem dokonanie oceny zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego, oraz trafności ich wykładni. Wskazać należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym w przypadku, gdy postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji w wyniku rozpoznania odwołania, to decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności musi dotyczyć rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu odwoławczym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, prawidłowo zatem wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie stacji bazowej telefonii komórkowej [...], której anteny sektorowe oraz anteny radiolinii zostały zamontowane na dachu budynku restauracyjno-usługowego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] [...] w P. Szczególnego podkreślenia wymaga to, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zapadły w toku postępowania nieważnościowego . Jak zasadnie podkreślał w uzasadnieniach swoich decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, postępowanie nieważnościowe każe poddać kontrolowaną w nim decyzję badaniu pod względem wad nieważnościowych, których zamknięty katalog zawiera przepis art. 156 k.p.a. . Stwierdzenia nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego, zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Jedną z przesłanek zastosowania trybu stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie ( art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. ). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok Sadu Najwyższego z 8 kwietnia 1994 r. (III ARN 13/94), OSN 1994, z. 3, poz. 36, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 1994 r. (V SA 535/94), ONSA 1995, z. 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa ( porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04 publikowany zbiór Lex Nr 165717). Sąd podziela stanowisko organu, zgodnie z którym kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym decyzje obu instancji nie są dotknięte żadną z wad nieważnościowych w rozumieniu przepisu art. 156 k.p.a. W ocenie Sądu, zarzuty skarżącego zawarte w skardze są bezzasadne i pozostają bez wpływu na ocenę zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Bezpodstawny jest zarzut naruszenia przepisu art. 7, 77, 107 k.p.a., gdy zważyć na wyczerpującą argumentacje stanu faktycznego i prawnego, zawartą w uzasadnieniach obu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Sąd nie podziela też stanowisko skarżącego, zgodnie z którym w kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji doszło do naruszenia przepisu art. 29 ust 2 pkt 15 w zw z art. 30 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Organ nadzoru budowlanego - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. - zasadnie umorzył postępowanie decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2008r. Inwestycja nie wymagała, żadnej ingerencji nadzoru budowlanego. Była zgodna z przepisami prawa, nie wymagała pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, nie kwalifikowała się też do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko w świetle przepisów obowiązujących w okresie jej realizacji tj. jak ustalono w sprawie na przestrzeni czasu od [...] maja 2006r do [...] listopada 2008r. Powyższe okoliczności wynikają wprost z przepisów art. 30 ust 1 pkt 3 lit b oraz pkt 3 lit.c ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w ww. okresie realizacji inwestycji. Zasadnie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, że kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja( a także decyzja ją poprzedzająca) nie jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. wydaniem bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto ww. decyzja została wydana przez właściwy organ (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), została skierowana do osób będących stronami w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), nie była niewykonalna w dniu jej wydania (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.), jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.), ani nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.). Mając na uwadze powyższą argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.( Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.).