II SAB/Wa 350/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Ewa Grochowska – Jung (spr.), Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi A. C. na bezczynność Komendanta Rejonowego Policji W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie wypłaty zaległych świadczeń pieniężnych związanych ze zwolnieniem ze służby w Policji zobowiązuje Komendanta Rejonowego Policji W. do rozpatrzenia wniosku A. C. z dnia [...] stycznia 2010 r. w terminie 30 dni od doręczenia prawomocnego orzeczenia wraz z aktami administracyjnymi Stan sprawy przedstawia się następująco. Komendant Rejonowy Policji [...] , rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r., wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy o Policji zwolnił A. C. z dniem [...] lipca 2009 r. ze służby w Policji. W rozkazie personalnym, poza wskazaniem grupy zaszeregowania w chwili zwolnienia i wysokości uposażenia zasadniczego, wysokości dodatku służbowego stwierdzono także, że skarżący jest uprawniony do świadczeń pieniężnych określonych w art. 114 ust. 1 ustawy o Policji. Komendant Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] października 2009 r. uchylił rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia z Policji, ustalając datę na dzień [...] sierpnia 2009 r., w pozostałej części utrzymał w mocy rozkaz personalny z dnia [...] lipca 2009 r. W dniu [...] stycznia 2010 r. A. C. zwrócił się do Komendanta Rejonowego Policji [...] o wypłatę: 1) ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy za lata 2007, 2008 i 2009. 2) dopłatę do wypoczynku za lata 2007, 2008 i 2009 r. 3) dopłatę zryczałtowanego równoważnika pieniężnego za przejazd koleją w kwocie ceny biletu II klasy pociągu pośpiesznego na odległość 1000 km za lata 2007, 2008 i 2009. Wniosek ten został przez Komendanta Rejonowego Policji [...] w dniu [...] stycznia 2010 r. przekazany do Komendanta Policji, zgodnie z właściwością rzeczową. Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r., doręczonym A. C. w dniu [...] kwietnia 2010 r., Komendant Rejonowy Policji [...] poinformował skarżącego, iż z uwagi na brak jednoznaczności w przepisach dotyczących przysługujących należności wniosek jego pozostaje bez rozpoznania. O jego rozpatrzeniu zostanie poinformowany pisemnie w późniejszym terminie. Natomiast w piśmie tym wskazano, iż przepisy prawa – ustawy o Policji – nie przewidują w tej sprawie wydania decyzji administracyjnej. W dniu [...] kwietnia 2010 r. A. C. złożył do Komendanta Policji zażalenie na niezałatwienie w terminie jego sprawy przez Komendanta Rejonowego Policji [...] i niewydanie decyzji administracyjnej przyznającej mu należne świadczenia pieniężne w związku ze zwolnieniem z Policji. Pismem z dnia [...] maja 2010 r. Komendant Policji poinformował skarżącego, iż jego zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem rozpoznanie sprawy o świadczenia wskazane w piśmie z dnia [...] stycznia 2010 r. nie może nastąpić w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez organ administracji publicznej, nie ma bowiem podstaw prawnych do wydania takiej decyzji w przepisach ustawy o Policji. Wskazano, iż realizacja uprawnień Policjanta do wypłaty wskazanych należności, tj. ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy, dopłaty do wypoczynku oraz zryczałtowanego równoważnika pieniężnego za przejazd koleją następuje w drodze czynności materialno-technicznej polegającej na wypłacie bądź odmowie wypłaty stosownych należności. Jednocześnie Komendant Policji wskazał, iż zobowiązano Komendanta Rejonowego Policji [...] do udzielania skarżącemu odpowiedzi w przedmiotowej sprawie. Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. Komendant Rejonowy Policji [...] poinformował skarżącego, że zgodnie z opinią prawną radcy prawnego Komendy Policji, należności wskazane przez niego we wniosku z dnia [...] stycznia 2010 r. mu nie przysługują. W dniu [...] października 2010 r. A. C. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Rejonowego Policji [...] w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] stycznia 2010 r. W odpowiedzi na skargę Komendant Rejonowy Policji [...] wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż nie miał żadnego ustawowego obowiązku wydania w sprawie przyznania skarżącemu dochodzonych należności decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej – p.p.s.a.)). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale także wówczas, gdy organ administracji wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności (T. Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne" Wyd. Prawnicze PWN W-wa 1996 r. str. 62-63). Skarga na bezczynność organu, w myśl art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 –tj. ze zm. – dalej k.p.a.), musi być poprzedzona zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie. W przeciwnym razie jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Należy wskazać, iż w przedmiotowej sprawie skarżący złożył zażalenie do Komendanta Policji. Tym samym spełniony został warunek formalny do rozpoznania skargi na bezczynność. Przechodząc do rozpoznania skargi, Sąd ustalić musi, czy udzielenie skarżącemu informacji na jego wniosek z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy za lata 2007, 2008 i 2009, dopłaty do urlopu za lata 2007, 2008 i 2009 oraz zryczałtowanego równoważnika za przejazd koleją, w formie pisma niespełniającego wymogów decyzji jest zgodne z prawem. Istotna jest również, zdaniem Sądu, treść przedmiotowego pisma dotyczącego meritum sprawy. W niniejszej sprawie podstawowym jest jednak problem formy prawnej działania. Dla ustaleń w tym zakresie istotne jest, iż postępowanie w sprawie przyznania ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy, dodatku do wypoczynku oraz równoważnika za przejazd koleją zainicjowane zostało przez skarżącego, który złożył wniosek o przyznanie mu tych świadczeń. Ogólną regułę w kwestii formy załatwiania spraw formułuje art. 104 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Powołany przepis statuuje domniemanie załatwienia sprawy w tej właśnie formie. W orzecznictwie sądowym zarysowały się dwie koncepcje dotyczące tej kwestii. W wyroku NSA z dnia 31 sierpnia 1984 r., SA/Wr 430/84 (OSP 1986/9/176) przyjęto, że: "W przypadku gdy uprawnienie strony nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji państwowej – o ile nie jest przewidziana inna forma jego działań – obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej". Z kolei w wyroku NSA z dnia 7 września 1982 r., SA/Wr 363/82 (ONSA 1982/2/82) przyjęto: "Organy administracji załatwiają sprawę przez wydanie decyzji, o których mowa w art. 104 k.p.a., ale tylko w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych (art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a.), co znaczy, że forma działania organów ma wynikać z prawa materialnego". Jak wskazują komentatorzy, na tle orzecznictwa (por. Komentarz do art. 104 Kodeksu Postępowania Administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005), upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy. Jeżeli zatem istnieje wątpliwość, co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że powinna być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej, jednakże koniecznym warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest ustalenie, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Odnosząc powyższe poglądy do niniejszej sprawy, należy w pierwszej kolejności stwierdzić, iż z przepisów normujących kwestie dopłaty do wypoczynku, tj. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie rodzaju i zakresu świadczeń socjalnych i bytowych przysługującym policjantom oraz członkom ich rodzin, wynika, iż uprawnienie do dopłaty do wypoczynku nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej. Nadto, przepisy ww. rozporządzenia nie stanowią wyraźnie, w jakiej formie rozstrzyga się w tych sprawach. Chodzi zarówno o rozstrzygniecie pozytywne; przepisy stanowią o "przysługiwaniu" świadczenia (§ 1 ust. 1), jak i o rozstrzygnięcie negatywne, kiedy świadczenie nie przysługuje. Powyższe, w świetle art. 104 k.p.a. i przyjmowanej w doktrynie zasady domniemania formy decyzji, upoważnia do wniosku, że w sprawie dopłaty do urlopu właściwą formą rozstrzygnięcia jest decyzja. Drugą kwestią jest kwestia ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i zryczałtowanego równoważnika pieniężnego w razie niewykorzystania przysługującego przejazdu na koszt organu. Stosownie do art. 114 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4: 1) odprawę; 2) ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby przyznany na podstawie art. 33 ust. 3, nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata kalendarzowe; 3) zwrot kosztów przejazdu policjanta i członków jego rodziny oraz przewozu urządzenia domowego do nowego miejsca zamieszkania w kraju, w zakresie i na zasadach obowiązujących przy przeniesieniach z urzędu. 2. Świadczenia, o których mowa w ust. 1 pkt 3, przysługują policjantowi, jeżeli w dniu zwolnienia ze służby spełniał warunki do uzyskania świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego. 3. Policjant zwalniany ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 3 i 4a oraz ust. 2 pkt 8 otrzymuje 50% odprawy oraz ekwiwalent pieniężny za urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, niewykorzystane w latach poprzedzających rok zwolnienia ze służby, nie więcej niż za okres, o którym mowa w ust. pkt 2. Bardzo istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest w jakim trybie następuje przyznanie i wypłata tych przysługujących policjantowi należności. Zdaniem organu następuje to w formie czynności materialno-technicznej. Rozstrzygając tę kwestię, należy zwrócić uwagę, że każda z tzw. pragmatyk służb mundurowych, w tym dotycząca Policji, posiada odrębne uregulowania proceduralne, a stosowanie przepisów k.p.a. ma miejsce tylko w przypadkach wskazanych w tych pragmatykach i przepisach wykonawczych. Z przepisów ustawy Policji nie wynika, aby sprawa rozliczenia należności policjanta z tytułu delegacji podlegała rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej. Z art. 114 ustawy o Policji wynika, ze posłużono się zwrotem "otrzymuje", który wskazuje na powstanie uprawnień bezpośrednio z mocy ustawy. Skoro uprawnienie do powyższych należności powstaje bezpośrednio z mocy ustawy, zachodzi konieczność konkretyzacji normy prawnej przez organ administracji publicznej, co oznacza że kwestia przyznania i wypłaty tych należności nie jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Również z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 2002 r. w sprawie warunków korzystania przez policjantów oraz członków ich rodzin z prawa przejazdu raz w roku środkiem publicznego transportu zbiorowego na koszt właściwego organu Policji oraz warunków przyznawania zryczałtowanego równoważnika pieniężnego w razie niewykorzystania przysługującego przejazdu (Dz. U. z 2002 r. Nr 74, poz. 683). Nie wynika, że sprawy tego typu należy rozstrzygać w formie decyzji. Reasumując, należy stwierdzić, że słuszne jest stanowisko Komendanta Rejonowego Policji [...] , iż realizacja uprawnień Policjanta wynikająca z treści art. 114 ustawy o Policji następuje w drodze czynności materialno-technicznej, polegającej na wypłacie bądź odmowie wypłaty stosownych należności. Jednakże czynność ta jest czynnością zaskarżoną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W tej sytuacji nie można uznać, iż przesłanie skarżącemu pisma z dnia [...] czerwca 2010 r., z którego treści wynika, iż zgodnie z opinią radcy prawnego należności wskazane przez niego we wniosku z dnia [...] stycznia 2010 r. mu nie przysługują, trudno jest nazwać podjęciem przez organ stosownej czynności materialno-technicznej. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 149 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego.