II SA/Bd 1483/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję W. G. L. z dnia [...] sierpnia 2010r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka _Pomocy Społecznej w [...], działając z upoważnienia Wójta Gminy[...], na podstawie art. 17 ust.2 i 3, art. 24 ust.3, art. 26 ust.1 i 2 i art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej zwanej ustawą, oraz §7 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 129, poz. 1058) przyznał K. L. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad dzieckiem na okres od 11 listopada 2009r. do 31 października 2010r. w wysokości 520 zł miesięcznie. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] orzekł o zmianie decyzji z dnia [...] r. i jednocześnie na podstawie art. 32 ust.1 w związku z art. 17 ust.5 ustawy o świadczeniach rodzinnych odmówił przyznania K. L. świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 kwietnia 2010r. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] z dnia [...] r. K. L. przyznano rentę z tytułu niezdolności do pracy od dnia 1 kwietnia 2010r. Organ stwierdził, iż zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, a na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny, mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Organ wskazał, iż z uwagi na posiadane ustalone prawo do renty, stronie nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. W odwołaniu od powyższej decyzji K. L. opisała swoją trudną sytuację rodzinną, zdrowotną i finansową oraz wniosła o nieobciążanie jej obowiązkiem zwrotu pobranego świadczenia. Decyzją z dnia [...] r., sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 32 ust.1 w związku z art. 17 ust.5 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na ustalenia faktyczne poczynione w postępowaniu przed organem I instancji i wskazał, iż zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Negatywna przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku odwołującej się zaistniała z dniem 1 kwietnia 2010r., gdyż z tą datą doszło do nabycia przez skarżącą prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy z tytułu ogólnego stanu zdrowia Od powyższej decyzji K. L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem. Skarżąca podała, iż ze względu na zły stan zdrowia nie jest w stanie zwrócić pobranego świadczenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonych decyzji stanowi art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), w dalszej części uzasadnienia nazywanej ustawą, zgodnie z którym organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Postępowanie to stanowi wyodrębnione postępowanie administracyjne, które może zostać wszczęte przez organ z urzędu po zawiadomieniu strony, jak wymagają tego przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 61 kpa). Istotą decyzji zmieniającej lub uchylającej ostateczną decyzję administracyjną w sprawie świadczeń rodzinnych w trybie art. 32 ustawy jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tworzącego określony stan prawny rozstrzygnięcia administracyjnego w przypadku wystąpienia okoliczności enumeratywne wymienionych w tym przepisie. Zmiana lub uchylenie na niekorzyść strony bez jej zgody decyzji administracyjnej w związku ze stwierdzeniem przesłanek określonych w art. 32 ust.1 ma na celu zapobieżenie dalszemu korzystaniu z przyznanego świadczenia przez osobę, wobec której zachodzą negatywne przesłanki przyznania świadczenia rodzinnego. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 32 ust.1 wyżej ww. ustawy nie stanowi zatem kontynuacji czy ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej już rozstrzygniętej decyzją ostateczną przyznającą uprawnienie do świadczenia rodzinnego, lecz jest postępowaniem w całkiem nowej sprawie administracyjnej. Rozpatrywana jest więc w nim nowa sprawa, której zakres wyznacza treść art. 32 ust.1 ustawy i które to postępowanie wszczynane jest z urzędu. Podnieść należy, że w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwaliło się stanowisko, które skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie podziela, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie, jak i jej uchylenie ma charakter konstytutywny, albowiem wpływa na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń – odmiennie je kształtuje lub wręcz je odbiera. Charakter takiej decyzji przesądza o tym, że może ona wywrzeć skutki wyłącznie na przyszłość (ex nunc). Skutek ex tunc (z mocą wsteczną) wiąże się bowiem wyłącznie z wydawaniem aktów o charakterze deklaratoryjnym, do których decyzja z art. 32 ust.1 ustawy, jako dotycząca zmiany lub pozbawienia praw wcześniej nabytych, nie może być zaliczona. Wynika stąd, że stwierdzenie przez organ administracyjny ziszczenia się jednej z określonych w tym przepisie przesłanek może prowadzić do wydania decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzją pierwotną ze skutkiem ex nunc, czyli jedynie na przyszłość. W orzecznictwie sądów administracyjnych na tle stosowania art. 32 ust. 1 ustawy wyrażany jest pogląd podzielany przez sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że wyjątkiem od - opisanego powyżej - konstytutywnego charakteru tej normy prawnej jest możliwość uchylenia bądź zmiany decyzji z mocą wsteczną jedynie w przypadku stwierdzenia nienależnie pobranego świadczenia.(por. wyrok WSA we Wrocławiu z 5.06.2008r., sygn. IV S.A./Wr 89/08, wyrok WSA w Gdańsku z 27.05.2009r. sygn. IV S.A./Gd 155/09). Wobec treści art. 32 ust. 1 ustawy rozważenia wymagało, czy uchylenie decyzji winno nastąpić w związku z zaistnieniem przesłanki, jaką jest zmiana sytuacji dochodowej rodziny, mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, czy też przesłanki, jaką jest nienależne pobranie świadczenia. Kwestia ta winna być oceniona z uwzględnieniem treści, charakteru i celu tego uregulowania. Orzekające w niniejszej sprawie organy obu instancji wydając zaskarżone decyzje z zastosowaniem art. 32 ustawy nie wskazały w uzasadnieniu wydanych rozstrzygnięć, która z przesłanek wymienionych w art. 32 ust. 1 ustawy stała się w ich ocenie podstawą wszczęcia przedmiotowego postępowania zakończonego zmianą decyzji z 19 października 2009r. W uzasadnieniach tych decyzji organy wskazały jedynie, iż przyczyną wszczęcia postępowania było uzyskanie przez K. L. prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy od dnia 1 kwietnia 2010r. Bezspornie okoliczności tej nie można potraktować jako zmiany sytuacji rodzinnej lub dochodowej rodziny mającej wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, ani też nie wiąże się z nią fakt nabycia przez członka rodziny skarżącej prawa do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Domniemywać zatem należy, iż organ wszczął przedmiotowe postępowanie z uwagi na to, że skarżąca nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Przesłanki uzasadniające stwierdzenie, iż osoba pobrała nienależnie świadczenia rodzinne zostały wprost normatywnie określone w treści art. 30 ustawy. Przepis ten stanowi, w ustępie 1, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Zgodnie zaś z treścią ustępu 2 tego przepisu za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne; 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Z akt sprawy wynika, iż organy obu instancji w ogóle nie odniosły się w zaskarżonych orzeczeniach do w/w pojęcia ustawowego określonego w art. 30 ustawy, nie przeprowadzając także analizy stanu faktycznego z punktu widzenia jego treści. Art. 30 ust.2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje, że pobrane świadczenie ma charakter świadczenia nienależnego wówczas, gdy osoba dotychczas uprawniona pobiera je mając świadomość, że uprawnienie do jego otrzymania ustało. Zaistnienie tej przesłanki ustawodawca wiąże z koniecznością pouczenia świadczeniobiorcy przez organ o braku prawa do pobierania świadczenia przy zaistnieniu określonych okoliczności. Jednocześnie ustawodawca nakłada na świadczeniobiorcę obowiązek zawiadomienia organu o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Przepis art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1, jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia rodzinne. Wykładnia art. 30 ust. 2 pkt 1 w powiązaniu z art. 25 ust. 1 tej ustawy wskazuje, że dla ustalenia, od kiedy świadczenia rodzinne są pobierane nienależnie decydujące znaczenie ma chwila, w której świadczeniobiorca dowiedział się o okoliczności powodującej ustanie prawa do świadczeń, i z którą powinien zawiadomić organ o tej okoliczności. Z akt sprawy wynika, że decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] z dnia [...] r. przyznającą K. L. rentę z tytułu niezdolności do pracy od dnia 1 kwietnia 2010r. skarżąca otrzymała w dniu 1 lipca 2010r. Tego dnia zatem skarżąca dowiedziała się okoliczności powodującej ustanie do świadczeń rodzinnych. Wcześniej pobierane świadczenia nie mogły być zatem uznane za nienależne, skoro skarżąca pobierała je bez świadomości, że jej się nie należały. Brak jest więc jakichkolwiek podstaw, by w trybie art. 32 ust. 1 ustawy uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną z mocą wsteczną (ex tunc) od dnia 1 kwietnia 2010r. Organy obu instancji w toku postępowania administracyjnego tę istotną okoliczność pominęły, co w efekcie doprowadziło do naruszenia przepisu art. 32 ust.1 poprzez zmianę decyzji pierwotnej z datą wsteczną (ex tunc). Reasumując Sąd uznał, iż w okolicznościach niniejszej sprawy organy zarówno l jaki i II instancji orzekając w drodze zaskarżonych decyzji o zmianie z mocą wsteczną decyzji z dnia 19 października 2009r. dopuściły się naruszenia treści art. 32 ust. 1 ustawy. Wskazania do ponownego rozpatrzenia sprawy wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu, przy czym organy będą miały na względzie, iż przesłanką uzasadniającą zmianę pierwotnej decyzji w trybie art. 32 ust.1 ustawy z datą wsteczną może być jedynie stwierdzenie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego. Mając na względzie powyższe rozważania Sąd, działając w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia wyroku należało orzec na podstawie art. 152 p.p.s.a.