IV SA/Wa 1128/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska - Litwiniec, Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi A. L. i A. L. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrada rzecz skarżących A. L. i A. L solidarnie kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IVSA/Wa1128/10 Uzasadnienie Pismem z dnia 22 stycznia 2010r. Wójt Gminy R. zwrócił się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dotyczącego inwestycji, wnioskowanej przez A. i A. L. polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego z przeznaczeniem na sprzęt rolniczy, zbiornika na nieczystości ciekłe, budowie zjazdu indywidualnego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości W. przy drodze krajowej nr [...]. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. odmówił uzgodnienia opisanej wyżej inwestycji. Powodem takiego rozstrzygnięcia była okoliczność, iż działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...] posiadającej bezpośredni zjazd z drogi głównej dlatego do obsługi komunikacyjnej wszystkich nowopowstałych działek powinien być wykorzystany istniejący układ komunikacyjny z dotychczasowym zjazdem, bez możliwości budowy dodatkowego zjazdu z działki nr [...]. Możliwość wybudowania nowego zjazdu z działki nr [...] zaistniałaby po likwidacji zjazdu dotychczasowego. Po rozpoznaniu wniosku A. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] lutego 2010 r.. W uzasadnieniu tego postanowienia organ centralny wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Organ wskazał, że działka nr [...] przylega do drogi krajowej nr [...], zaliczanej do klasy dróg głównych, oznaczonych symbolem "G". Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstotliwość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Na drodze głównej musi być zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo użytkowników drogi. Lokalizowanie nowych zjazdów z drogi głównej może mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu w tym również np. przez ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich. W rozpatrywanym przypadku działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...] posiadającej bezpośredni zjazd z drogi głównej, dlatego do obsługi komunikacyjnej wszystkich nowopowstałych działek powinien być wykorzystany istniejący układ komunikacyjny z dotychczasowym zjazdem bez możliwości budowy dodatkowego zjazdu z działki nr [...]. Budowa dodatkowego zjazdu wiązałaby się z pogorszeniem warunków bezpieczeństwa na drodze głównej. Zdaniem organu centralnego dojazd do drogi głównej z działki nr [...] może odbywać się przez istniejący zjazd na obecnej działce nr [...]. Organ wskazał, że w wypadku ustanowienia służebności drogi koniecznej zgoda właściciela działki nr [...] nie jest potrzebna. Organ nie podzielił argumentacji strony, dotyczącej utrudnień związanych z korzystaniem ze zjazdu znajdującego się na sąsiedniej działce. W zakończeniu uzasadnienia organ uzgadniający wskazał, że dokonał oceny literalnych zapisów zawartych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy nie mogąc zmieniać tych zapisów. Podał jednocześnie, że może uzgodnić odpowiednio zmodyfikowany projekt decyzji, który określi, że obsługa komunikacyjna inwestycji na działce nr [...] będzie się odbywała przez istniejący zjazd z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...]. A. i A. małż. L. w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2010 r. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucili ww. postanowieniu naruszenie § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W skardze podniesiono, że właściciel działki nr [...] nie wyraża zgody na to, aby dojazd do drogi publicznej z działki nr [...] odbywał się przez jego nieruchomość. Istniejący zjazd jest zbyt wąski dla ciężkiego sprzętu rolniczego. Zdaniem skarżących utworzenie zjazdu z działki nr [...] nie spowoduje pogorszenia stanu bezpieczeństwa na drodze nr [...]. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - w odpowiedzi na skargę -wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej wskazano. Przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem postanowienia, którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu było ustalenie, czy projekt decyzji nie narusza wymagań szczególnych w zakresie kompetencji organu uzgadniającego. W rozpatrywanej sprawie organem tym był GDDKiA, natomiast obowiązek uzgodnienia wynikał z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 18 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, skoro działka przylega do drogi o kategorii dróg krajowych. W świetle art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest m.in. istnienie dostępu z terenu działki do drogi publicznej. Dla zapewnienia dostępu do konkretnej drogi konieczne jest istnienie zjazdu w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Należy przy tym podkreślić, że w razie ustalenia, iż nie jest możliwe wykorzystanie w tym celu innej drogi skomunikowanej z drogą krajową, konieczne staje się rozważenie wykonania nowego zjazdu. Wykonanie go jednakże wymaga zezwolenia zarządcy drogi (art. 29 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych). W sprawie niniejszej powodem odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy był fakt niezaakceptowania przez organ uzgadniający propozycji budowy zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę [...]. Należy jednakże zastrzec, że okoliczności te winny zostać poddane ocenie w odrębnym postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych. W tym stanie rzeczy odmowę uzgodnienia projektu przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy należy uznać za rozstrzygnięcie przedwczesne. Ze wskazanego art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wynika wyraźnie, że budowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizacje zjazdu. Sformułowanie projektu decyzji przedłożonej do uzgodnienia wprowadzało w błąd inwestorów poprzez uzgodnienie warunków zabudowy zjazdu indywidualnego. Nie wskazywało jednak na obowiązek uzyskania decyzji o lokalizacji zjazdu od zarządcy drogi. W myśl art. 29 ust. 3 pkt 2 ustawy o drogach publicznych jedynie projekt budowlany zjazdu wymaga uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Lokalizacja zjazdu natomiast jest dokonywana w formie decyzji w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 29 ust. 1 cyt. ustawy. Wówczas brane są pod uwagę wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony, o czym stanowi ustęp 4 art. 29. Z tego względu argumentację przywołaną jako podstawa odmowy uzgodnienia należy uznać za nieuprawnioną, bo przedwczesną i nieprzynależną do tego postępowania. Rozważania bowiem na temat ewentualnej odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu na drogę krajową mogą być czynione dopiero we wskazanej decyzji wydawanej w oparciu o art. 29 ustawy o drogach publicznych. Podkreślić należy, że przesłanką uzgodnienia przez zarządcę drogi jest możliwość skomunikowania przewidzianej pod zabudowę nieruchomości z drogą publiczną poprzez wybudowanie zjazdu lub też z wykorzystaniem istniejącego innego dojazdu, tak by został spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Takie dwoiste rozwiązanie winien dopuszczać przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji. Wymogiem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy jest bowiem m.in. istnienie dostępu z terenu działki przeznaczonej pod zainwestowanie do drogi publicznej. Zupełnie odrębną kwestię stanowi natomiast obowiązek otrzymania przez inwestora decyzji lokalizacyjnej zjazdu, co winno nastąpić przed otrzymaniem pozwolenia na budowę dla zamierzonej inwestycji, jeżeli inwestor będzie podtrzymywał zamiar realizacji zjazdu ze swojej działki. Niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie organ orzekający w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wykroczył poza zakres kwestii będących przedmiotem uzgodnienia, wskazując, iż w jego ocenie realizacja zjazdu w rozpoznawanym przypadku nie byłaby zasadna, z uwagi na wymogi bezpieczeństwa ruchu. Zdaniem Sądu uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem inwestorzy będą musieli otrzymać odrębną decyzję wydaną w osobnym postępowaniu lokalizującą zjazd, w którym kwestia bezpieczeństwa ruchu jako przesłanki dopuszczenia zjazdu będą musiały zostać rozważone. W rozpoznawanej sprawie w uzasadnieniu, zawarto ocenę o istnieniu przeszkód dla wyrażenia zgody na realizację zjazdu, wykraczającą poza zakres orzekania GDDKiA w tym trybie, co stanowiło naruszenie przepisów postępowania (art. 124 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie zatem przez Sąd naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy prowadzi do uwzględnienia skargi. Wobec wskazanych okoliczności, przesądzenie kwestii realizacji w przyszłości zjazdu z działki skarżących nie powinno być przedmiotem orzekania w związku z uzgodnieniem warunków zabudowy przez GDDKiA. Organ uzgadniający powinien ograniczyć się w swoich rozważaniach do możliwości realizacji planowanej inwestycji z pominięciem kwestii realizacji nowego zjazdu z działki nr [...]. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę Sądu. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.