II OSK 1363/11

Dnia 29 listopada 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 1441/10 w sprawie ze skargi J.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2010 r. nr [...]oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Andrespol z dnia [...] czerwca 2010 r. znak: [...] określającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie Zakładu M. w N. ul. B., gmina Andrespol. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Wójt Gminy Andrespol, na podstawie art. 104 k.p.a., art. 75 ust. 1 pkt 4 i art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt 80 i 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Zakładu M., określił środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedmiotowej inwestycji. Organ wskazał, że Starosta Łódzkiego Powiatu Wschodniego postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. oraz Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Łodzi opinią z dnia [...] listopada 2009 r., stwierdzili istnienie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenia raportu dla planowanego przedsięwzięcia zgodnie z art. 66 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku. Oceniając przedłożony przez inwestora Raport oraz zgromadzone dokumenty organ uznał, że rodzaj i charakterystyka przedsięwzięcia, przy uwzględnieniu jego skali i wielkości zajmowanego terenu oraz ich wzajemnych proporcji, usytuowania, emisji i występowania innych uciążliwości, nie wskazują na występowanie znaczącego oddziaływania na środowisko. Organ podkreślił także, że planowana inwestycja jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego gminy Andrespol zatwierdzonym uchwałą Nr XXXII/340/05 Rady Gminy Andrespol z dnia 12 kwietnia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Andrespol oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Andrespol zatwierdzonym uchwałą Nr XXXVI/288/08 Rady Gminy Andrespol z dnia 30 grudnia 2008 r. w sprawie zatwierdzenia zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Andrespol w rejonie ulic Brzezińskiej/Słowiańskiej. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J.C. podnosząc, że Raport o oddziaływaniu na środowisko nie odnosi się kompleksowo do całego obiektu, jakim jest Zakład M. złożony w chwili obecnej z dwóch oddziałów ściśle ze sobą powiązanych: Zakładu P. w B. i Zakładu U. w N. Ponadto zarzuciła ona Raportowi niezgodność z planem zagospodarowania przestrzennego. W odwołaniu sformułowano także szereg zarzutów dotyczących gospodarki wodno-ściekowej i odpadowej. Decyzją z dnia Andrespol września 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 60 w związku z art. 173, art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 72 ust. 1 pkt 1, art. 80, art. 85 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. SKO w Łodzi uznało, że powyższa decyzja spełnia wymagania określone w art. 82 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku dotyczące wymagań jakie powinna spełniać pozytywna decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania, której wydanie było poprzedzone przeprowadzeniem postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. W ocenie organu odwoławczego decyzja organu I instancji zawierała wszystkie elementy, o którym mowa w cytowanym przepisie. Kolegium wskazało również, iż przedłożony Raport zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 66 cytowanej ustawy, z którego wynika jednoznacznie, że planowane przedsięwzięcie budowy oddziału przetwórstwa mięsa (produkcja wędzonek i mięsa mielonego) o łącznej wydajności 23 ton/dobę, będzie integralną częścią istniejącego Zakładu U. Obie, instalacje: istniejąca i projektowana, to przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko może być wymagany zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 2 powyższej ustawy. Kolegium podkreśliło, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zostało poprzedzone postępowaniem, w ramach którego podjęto wszystkie wymagane prawem czynności, uzyskano wymagane uzgodnienia i opinie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J.C. zarzuciła jej naruszenie art. 62 ust. 1 pkt b, art. 63 ust. 1, art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku poprzez błędne określenie podmiotu, do którego odnosi się Raport i zaskarżona decyzja, gdyż przywołany w dokumentacji podmiot o nazwie Zakład M. w N. nigdy nie istniał i nie istnieje. Ponadto wskazał na brak zgodności lokalizacji inwestycji z postanowieniami planu, uniemożliwienie jej odniesienie się do wyjaśnień inwestora zawartych w piśmie z dnia 25 sierpnia 2010 r., uzasadnione podejrzenie, że przedstawiona gminie i Kolegium dokumentacja odbiega treścią od przekazanej społeczności lokalnej w toku postępowania. Zarzuciła również naruszenie art. 20 w związku z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dokonanie ustaleń w miejscowym planie sprzecznych z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, który definiuje sieć uzbrojenia poprzez zaliczenie jej do budowli oraz poprzez wykorzystanie nieaktualnej dokumentacji kartograficznej oraz naruszenie art. 7–10 i art. 68 § 2 k.p.a. gdyż protokół z rozprawy z dnia 28 kwietnia 2010 r. nie spełnia wymogów wskazanego przepisu i nie odzwierciedla meritum prowadzonej dyskusji i sprecyzowanych wniosków. Strona skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do organu I instancji do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę SKO w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Andrespol z dnia Andrespol czerwca 2010 r. wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawowym zagadnieniem podlegającym weryfikacji w przedmiotowym postępowaniu winna być zgodność planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie wykazanie tego w uzasadnieniu rozstrzygnięcia w sposób nie budzący wątpliwości, odpowiadający również wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu organy orzekające w sprawie uchybiły powyższemu obowiązkowi. Analiza kwestionowanego rozstrzygnięcia, jak i poprzedzającej go decyzji, w kontekście zgromadzonych w sprawie dokumentów wskazuje, że organy nie przeprowadziły rzetelnej oceny zgodności planowanej inwestycji z postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących dla terenów objętych inwestycją, co niewątpliwie w konsekwencji rzutowało na treść wydanego rozstrzygnięcia. Sąd podkreślił, że w aktach sprawy brak jest uchwały Rady Gminy Andrespol z dnia 12 kwietnia 2005 r. Nr XXXII/340/05 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Andrespol, a w sporządzonym dla potrzeb sprawy Raporcie znajduje się wyłączne pismo Urzędu Gminy Andrespol z dnia 29 lipca 2009 r. (załącznik nr 3), zawierające wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Andrespol dla działek o nr 1 i 2 położonych w B., na których miedzy innymi zaplanowana została przedmiotowa inwestycja. Z wpisu tego wynika, że plan ustala podstawowe przeznaczenie dla działki nr 1 Andrespol – teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej (oznaczony na rysunku planu symbolem MNU1) oraz upraw polowych (oznaczony na rysunku planu symbolem RP1) i dla działki nr 2 – teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej (oznaczony na rysunku planu symbolem MNU1) oraz teren komunikacji. Organ powinien był przeanalizować treść całej uchwały w kontekście zamierzeń inwestora, przywołując stosowne, konkretne zapisy planu a nie opierać się na piśmie, w którym znajdują się wyrwane z kontekstu informacje. Sąd wskazał, że z postanowień planu wywieść należy, iż teren działki nr 1 (część) i nr 2 to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem obiektów usługowych wolnostojących i wbudowanych w budynek mieszkalny jako funkcje równorzędne. Dla terenu tego dopuszczalna jest lokalizacja nowej i utrzymanie istniejącej zabudowy mieszkaniowo-usługowej i rzemieślniczej z możliwością rozbudowy, przebudowy i remontu obiektów mieszkalno-usługowych z jednoczesnym porządkowaniem użytkowanej działki. Na terenach tych dopuszczalna jest zabudowa mieszkaniowa, a za zabudowę taką nie można uznać planowanej na tym terenie infrastruktury technicznej w postaci drenażu rozsączającego dla planowanej oczyszczalni ścieków o przepustowości 250 m3/dobę, która stanowi część zabudowy produkcyjnej. Sąd podkreślił, że nawet w przypadku uznania, iż na obszarze tym dopuszczalne jest lokalizowanie obiektów pomocniczych i gospodarczych oraz urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, to obiekty te winny być ściśle związane z zabudową mieszkaniową. Niewątpliwie bowiem obiekty pomocnicze i infrastruktura techniczna przewidziane w ramach określonej funkcji podstawowej winny pozostawać z nią w związku i nie mogą powodować faktycznej zmiany przeznaczenia danej jednostki urbanistycznej. Zdaniem Sądu oba organy dokonały wadliwej wykładni postanowień planu, podczas gdy ustawodawca wskazał wprost, iż organ obowiązany jest poczynić kroki celem sprawdzenia zgodności inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania, co oznacza, iż nie jest wystarczające lakoniczne, jednozadaniowe i arbitralne stwierdzenie, iż taka zgodność ma miejsce w sprawie. Konieczna jest wnikliwa analiza wszystkich postanowień planu mających zastosowanie dla tej konkretnej inwestycji, ustaleń dotyczących wszystkich aspektów związanych z jej realizacją, zatem tych dotyczących odprowadzania ścieków, zaopatrzenia w wodę, w ciepło, gospodarki odpadami, odprowadzania ścieków sanitarnych i technologicznych, jako że oba plany takowe zawierają. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło SKO w Łodzi domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenia kosztów sądowych postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie norm prawa materialnego, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez uchylenie decyzji organów administracji w sytuacji, gdy zebrany materiał dowodowy był pełny a jego ocena dawała podstawę do wydania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnej oceny prawnej obowiązujących ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Andrespol. Zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w związku z § 7 ust. 1 pkt 5b Uchwałą Nr XXXII/340/05 Rady Gminy Andrespol z dnia 12 kwietnia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Andrespol poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że planowane przedsięwzięcie jest sprzeczne z tym planem. Na rozprawie w Sądzie drugiej instancji pełnomocnik reprezentujący właściciela Zakładu M. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Wobec zmiany jego pierwotnego wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia w postaci rozbudowy prowadzonego przez niego zakładu przetwórstwa mięsnego została bowiem wydana nowa decyzja, która stała się ostateczna i prawomocna. Następnie zostało wydane tez pozwolenie na rozbudowę Zakładu M., które również jest ostateczne i prawomocne i będzie stanowiło podstawę do realizacji zamierzonej inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z przepisem art. 80 ust. 2 zdanie 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227) decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ wydaje po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy plan taki został uchwalony. Z bezspornych w sprawie ustaleń wynika, iż część zamierzonej przez Zakład M. rozbudowy należącego do niego zakładu mięsnego ma być zrealizowana na działkach oznaczonych numerami 1 i 2, położonych w miejscowości B. Dla terenu, na którym znajdują się te nieruchomości, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Gminy Andrespol nr XXXII/340/05 z dnia 11 czerwca 2005 r. Zgodnie z tym planem działki nr 1 i 2 znajdują się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniowo-usługową i częściowo na terenie upraw polowych oraz przewidzianym pod rozbudowę infrastruktury komunikacyjnej. Inwestor przewidział natomiast i uwzględniła to zaskarżona decyzja Wójta Gminy Andrespol, że na działkach na 1 i 2 ma zostać zlokalizowana instalacja rozprowadzająca oczyszczone ścieki z rozbudowanego zakładu przemysłowego w ilości przewidzianej na 250 m3 na dobę. Instalacja ta miała składać się z rurociągu i zespołu rur drenażowych wprowadzających te ścieki do gruntu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi trafnie wykazał, że urządzenia rozprowadzające ścieki stanowić miałyby część zakładu produkcyjnego a ich wbudowanie w działki nr 1 i 2 byłoby sprzeczne z przeznaczeniem tych nieruchomości przewidzianym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przewidziana w tym planie możliwość lokalizacji sieci infrastruktury technicznej na terenie przeznaczonym na funkcję mieszkaniową oznacza, jak to przyjął Sąd I instancji, iż infrastruktura ta ma służyć przewidzianej na tym terenie zabudowie mieszkaniowej. Lokalizacja w tym miejscu urządzeń odprowadzających ścieki z zakładu przemysłowego byłaby sprzeczna z planem miejscowym. W sprawie nie zaistniały więc zarzucane skargą kasacyjną naruszenia prawa. Dlatego skarga ta podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.