I SA/Wa 817/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Sędzia WSA Gabriela Nowak Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni [...] w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [..] lutego 2010 r. nr[..] , po rozpoznaniu odwołania Uczelni [...] im. [..] w W., działając w trybie postępowania wznowieniowego, uchylił decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [..] lipca 2007 r. nr [..] oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [..] lipca 2005 r. nr [..] zezwalającą [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w W. na prowadzenie prac związanych z realizacją garażu podziemnego przy ul. [...] w W. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] zezwolił [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w W. na prowadzenie prac związanych z realizacją garażu podziemnego przy ul. [..] w Warszawie, w zakresie zagospodarowania płyty nad garażem, zgodnie z załączonym zamiennym projektem budowlanym. Decyzja ta stała się ostateczna. [...] Działalności [...] w W. (obecnie Uczelnia [...] im. [...] w W.) wniosła o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją, wskazując, iż jako właściciel działki sąsiedniej – zabytkowego [...] wpisanego do rejestru zabytków, nie brała udziału w tym postępowaniu. Postanowieniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [..] kwietnia 2006 r. nr [...] wznowione zostało postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...]. Postanowieniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] kwietnia 2007 r. sprawa została przekazana [...] Konserwatorowi Zabytków zgodnie z porozumieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie powierzenia miastu [...] W. prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewody [...], realizowanych przez [...] Konserwatora Zabytków (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] ze zm.). Wojewódzkiego Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [..] lipca 2005 r. nr [...] zezwalającą [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w W. na prowadzenie prac związanych z realizacją garażu podziemnego przy ul. [...] w W. i pozwolił [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w W. na realizację inwestycji polegającej na budowie garażu podziemnego przy ul. [....] w W. zgodnie z załączonymi projektami: [...] przy ul. [...] w W.. Projekt budowlany, [...] oraz [...] przy ul. [.] w W., w zakresie [...]- wykonane przez Biuro [...] Sp. z o.o. w kwietniu 2000 r. Organ wskazał, że planowany podziemny garaż zlokalizowany byłby na działce pomiędzy [...] , wpisanymi do rejestru zabytków. Miejsce inwestycji zlokalizowane jest ponadto na terenie układu urbanistycznego [...] wpisanego również do rejestru zabytków. Uczelnia [...] im. [...] wniosła odwołanie od powyższej decyzji zarzucając organowi brak wykazania, że planowane roboty budowlane nie będą stanowiły zagrożenia dla konstrukcji [...] oraz brak odniesienia się do tytułu prawnego wnioskodawcy ubiegającego się o zezwolenie w zakresie zagospodarowania płyty nad garażem. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [..] lipca 2007 r. nr [...] oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] zezwalającą [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w W. na prowadzenie prac związanych z realizacją garażu podziemnego przy ul. [..] w W. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że [...] Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. zmienił zakres rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w stosunku do decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. Jednakże podstawowe znaczenie dla sprawy – w ocenie Ministra – ma brak legitymacji po stronie [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w W. do występowania o wydanie pozwolenia na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zbytków i opiece nad zabytkami. Przepis ten wymaga posiadania od wnioskodawcy tytułu prawnego do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikającego z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w W. tytuł swój wywodzi z umowy o ustanowienie użytkowania gruntu z dnia [...] grudnia 1997 r. zawartej w formie aktu notarialnego (Repertorium A [...]]) pomiędzy Gminą W. Spółdzielnią. Minister wskazał, że z aktu tego wynika, iż na rzecz Spółdzielni zostało ustanowione prawo użytkowania gruntu o powierzchni [...] m2, stanowiącego część podziemną działek, oznaczonych w ewidencji gruntów nr [..] i nr [..], położonych w W. przy [...] Tymczasem – jak zauważył organ - przedmiotem sprawy jest inwestycja polegająca na zagospodarowaniu płyty nad garażem – dach garażu ma stanowić płyta placu rekreacyjnego z urządzona zielenią i małą architekturą, kompozycyjnie podporządkowaną [...] i podkreślającą rezydencjonalny charakter placu związanego z pałacem; planowana jest budowa wjazdu do garażu, pawilonów wejściowych z windami i klatką schodową ewakuacyjną oraz niezbędnych urządzeń technicznych na powierzchni płyty. A zatem organ uznał, że planowana inwestycja obejmuje zamiar zagospodarowania nadziemnej części przedmiotowej nieruchomości, do której wnioskodawca nie ma tytułu prawnego. Minister dodał, że niemożliwe jest rozdzielenie planowanego zamierzenia na dotyczącą podziemnej części nieruchomości i w tym zakresie rozpatrzenie sprawy oraz na dotyczącą nadziemnej części nieruchomości i w tym zakresie umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowe, bowiem realizacja garażu podziemnego jest niewykonalna bez możliwości zagospodarowania części naziemnej. Skargę na powyższą decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [..] Spółdzielnia Mieszkaniowa w W.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) rażącą obrazę przepisów postępowania, a mianowicie art. 19 k.p.a. w związku z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 150 § 1 k.p.a., tj. naruszenie właściwości przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego poprzez orzekanie co do meritum o uchyleniu ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [..] lipca 2005 r. nr [...], podczas gdy organem właściwym rzeczowo w zakresie takiego orzeczenia powinien być organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji; 2) naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 36 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 5 w związku z art. 1, art. 2 oraz art. 4 pkt 1 -6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a także w związku z art. 252 Kodeksu cywilnego poprzez błędne uznanie, iż wnioskodawca nie wykazał tytułu prawnego do korzystania z zabytku; Zarzucając powyższe strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji względnie o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie z wszystkimi zarzutami skargi należy się zgodzić. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia właściwości rzeczowej przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego poprzez uchylenie ostatecznej decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] , wskazać należy, że nie jest on zasadny. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi o obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej. Przez rozstrzygniecie istoty sprawy nie należy rozumieć wyłącznie rozstrzygnięcia merytorycznego, ale również obejmuje ono rozstrzygnięcie niemerytoryczne (umorzenie postępowania). Z przepisów art. 149 § 2 i art. 151 § 1 k.p.a. wynika, że decyzja zapadła w wyniku wznowienia postępowania musi rozstrzygać istotę sprawy, nie może natomiast orzekać o przekazaniu sprawy organowi niższej instancji do ponownego rozpoznania. Zgodnie zaś z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – obowiązującą także w razie wznowienia postępowania – odwołanie przenosi na organ odwoławczy kompetencję do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Natomiast z istoty instytucji wznowienia postępowania wynika konieczność połączenia rozpoznania w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania dwóch odrębnych przedmiotów: przedmiotu wystąpienia podstaw wznowienia postępowania i przedmiotu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Instytucja wznowienia postępowania nie oznacza tylko otwarcia możliwości prawnej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w innym postępowaniu, ale właśnie powinna być przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia postępowania (Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 678). Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego właściwości rzeczowej poprzez orzekanie o uchyleniu decyzji ostatecznej kończącej postępowanie, które zostało wznowione. Przechodząc do zasadniczej kwestii w sprawie, Sąd nie podziela stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji, iż [..] Spółdzielnia Mieszkaniowa w W. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót przy zabytku wpisanym do rejestru. Decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego została wydana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Stosownie do tego przepisu pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Zgodnie zaś z art. 36 ust. 5 tej ustawy pozwolenie wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. [....] Spółdzielnia Mieszkaniowa w W., która wystąpiła z wnioskiem o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, tytuł prawny do terenu znajdującego się w ramach układu urbanistycznego [...] wpisanego do rejestru zabytków, wywodzi z ograniczonego prawa rzeczowego – prawa użytkowania gruntu. Wprawdzie z umowy o ustanowienie użytkowania gruntu zawartej w dniu [..] grudnia 1997 r. w formie aktu notarialnego (Repertorium [..]) wynika, tak jak zauważa organ drugiej instancji, że ustanowiono prawo użytkowania gruntu o powierzchni [...] m2, stanowiącego część podziemną działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] i nr [...] położonych w W. przy [...] . Jednakże, zgodzić się należy z zarzutami skargi, iż użytkowanie obciąża całą nieruchomość, a ograniczenie z art. 253 § 2 k.c. dotyczy nie samego użytkowania, lecz jego wykonywania. Wykonywanie ograniczonego prawa rzeczowego jest skuteczne erga omnes. Decydująca jest treść ograniczonego prawa rzeczowego i w przypadku rozpoznawanej sprawy decyduje treść wspomnianej umowy notarialnej, która w § 9 stanowi, że "ustanowienie prawa użytkowania gruntu następuje na cel zgodny z Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego [...] W (...), pod budowę ogólnodostępnego, wielopoziomowego parkingu podziemnego. Na powierzchni terenu ma być utrzymana zieleń parkowa z nawiązaniem do układu[...] ." W świetle powyższego brak jest podstaw, aby odmówić stronie skarżącej interesu prawnego w występowaniu o uzyskanie pozwolenia w trybie art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. A zatem umorzenie postępowania z tej przyczyny, że wnioskodawcy nie przysługiwał przymiot strony narusza prawo, tj. art. 28 k.p.a. w związku z art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ponadto zauważenia wymaga, że podstawą orzekania przez Sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami. Tymczasem materiał dowodowy znajdujący się w aktach rozpoznawanej sprawy nie jest kompletny. Akta sprawy nie zawierają bowiem załączników stanowiących integralną część decyzji, decyzji o wpisie do rejestru zabytków [...] oraz wszystkich stron decyzji organu pierwszej instancji potwierdzonych za zgodność z oryginałem. Wskazać trzeba, że w celu stworzenia Sądowi możliwości wszechstronnego zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, niezbędne jest przekazanie Sądowi akt sprawy w takiej postaci, jaką dysponowały organy administracji publicznej wydając zaskarżone decyzje. W ramach niniejszej sprawy Sąd musiał ograniczyć jej rozpoznanie do kwestii formalnej – posiadania przymiotu strony przez wnioskodawcę. Natomiast organ ponownie rozpoznając sprawę będzie mógł ponadto rozważyć kwestię, podniesioną przez jego pełnomocnika na rozprawie, czy część podziemna gruntu znajdującego się na terenie układu urbanistycznego [...] wpisanego do rejestru zabytków, wymaga uzyskania pozwolenia w trybie art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § pkt lit c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.