III SA/Gl 1784/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Kupiec, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.), Sędzia NSA Henryk Wach, Protokolant st. sekr. sąd. Marta Lewicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2011 r. przy udziale – sprawy ze skargi G. M. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy umorzenia pozostałej zaległości. U Z A S A D N I E N I E. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Zdrowotnego utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 36 ust. 1 oraz art. 41a ust. 1 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz.291 ze zm.) w sprawie umorzenia odsetek od należności za okres IV kwartału 2000 r. do IV kwartału 2009 r. w łącznej wysokości w kwocie [...] zł, którą umorzono G. M. odsetki w kwocie [...] zł i odmówiono umorzenia pozostałej zaległości. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wnioskodawca jest właścicielem gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha ([...] ha przeliczeniowego), co rodzi ustawowy obowiązek opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników. W związku z nieterminowym zgłoszeniem do ubezpieczenia powstały zaległości w opłacaniu składek. Składając wniosek o umorzenie zaległych składek G. M. wskazał na problemy finansowe wynikające z niskich dochodów z gospodarstwa położonego na glebach klasy 5 i 6 oraz trudna sytuację zdrowotną rodziców, którzy z tej racji pobierają niskie świadczenie rentowe. Podkreślono, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające potwierdziło trudną sytuację materialno zdrowotną rodziny wnioskodawcy, w tym niskie dochody z gospodarstwa, niskie świadczenia rentowe rodziców, brak innych dochodów, co powoduje, iż dochód na członka rodziny wynosi [...] zł. W konsekwencji uznano, że sytuacja wnioskodawcy jest wyjątkowa i trudna, co uzasadnia umorzenie kwoty odsetek w wysokości [...] zł. Rozstrzygnięcie tej treści uzasadniają także względy społeczne i ułatwi wnioskodawcy spłatę pozostałego zadłużenia. Decyzje z upoważnienia organu podpisała zastępca Dyrektora KRUS A.H. Jednocześnie poinformowano wnioskodawcę, że pozostałą zaległość w kwocie [...] może spłacić w układzie ratalnym, co spowoduje zaprzestanie naliczania odsetek. Decyzja została doręczona w dniu [...] r. W dniu [...] r. G. M. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, iż zaległości są konsekwencją braku jego wiedzy o obowiązku opłacenia składek, jako rolnika i braku pieniędzy na zapłatę zaległości. Jednocześnie złożył wniosek o rozłożenie pozostałej kwoty na raty po [...] zł. Zaskarżoną decyzją z [...] r. utrzymano w mocy decyzje organu I instancji. Decyzja została podpisana przez zastępcę Dyrektora KRUS A.H.. Skargą z [...] r. G. M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z [...] r. w części utrzymującej w mocy odmowę umorzenia zaległych składek. Wniósł o umorzenie pozostałych należności. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że z racji niskich dochodów nie jest w stanie spłacać zaległych składek nawet w układzie ratalnym. Pozostała kwota wynosi bowiem [...] zł. Organ uznał, że jego sytuacja majątkowa jest trudna czego dowodzi umorzenie odsetek od zaległych składek, a tym samym te same okoliczności przemawiają za umorzeniem pozostałej kwoty zaległych należności z tytułu składek ubezpieczeniowych. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Wskazał, że zaskarżoną decyzją z [...] r. utrzymano w mocy decyzję Prezesa KRUS z [...] r., którą umorzono wnioskodawcy odsetki z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w kwocie [...] zł i odmówiono umorzenia pozostałej zaległości. Pozostałą zaległość, zgodnie z wnioskiem skarżącego objęto układem ratalnym, czego dowodzi decyzja nr [...] z [...] r. Decyzja ta nie została zaskarżona i stała się ostateczna, tym samym, zdaniem pełnomocnika brak jest należności, która mogłaby zostać umorzona w postępowaniu odwoławczym. Na koniec podkreślono, że obowiązywanie układu nie wyklucza wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o umorzenie należności objętych układem lub zmniejszenia ich wysokości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innej przyczyny niż została w niej wskazana. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., p.p.s.a.), sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czyli w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego przez uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Jak wskazano wyżej decyzje wydane w przedmiotowej sprawie zostały wydane i podpisane w imieniu Prezesa KRUS przez tę samą osobę - zastępcę Dyrektora KRUS A.H. Stanowi to naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 3 tej ustawy czyli przesłankę wznowienia postępowania i naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Art. 145 § 1 kpa., określający powody wznowienia postępowania administracyjnego stanowi w pkt 3, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. Natomiast zgodnie z zapisem art. 24 § 1 kpa "pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie (...) w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji (pkt 5). W tym miejscu należy przypomnieć, że art. 52 ust. 1 ustawy o KRUS stanowi, że "W sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych", która w art. 123 stanowi, że " W sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej." W niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest rozstrzygnięcie podjęte w warunkach art. 41a ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r., Nr 50, poz. 291 ze zm., ustawa o KRUS). Z brzmienia tego przepisu wynika, że organ może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek na ubezpieczenie, na wniosek zainteresowanego, w przypadkach uzasadnionych jego ważnym interesem, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno rentowego i składkowego. Oznacza to, że organ przy rozpatrywaniu sprawy i wydaniu rozstrzygnięcia działa w ramach uznania administracyjnego. Organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia; może zatem w przypadku stwierdzenia przesłanki uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 kpa), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 kpa. Należy podnieść, że w przypadku decyzji uznaniowych uzasadnienie decyzji ma istotne znaczenie dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia. Szczególnie negatywne rozstrzygnięcie powinno być przekonywująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak i prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Sądowej kontroli legalności decyzji podlega prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalnej prawidłowości decyzji, nie zaś jej celowości. Wydanie decyzji musi więc być poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek umorzenia i ich analizą - z zachowaniem wymogów proceduralnych, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Przy czym należy brać pod uwagę sytuację, w jakiej znajduje się wnioskodawca w chwili, gdy podejmowana jest decyzja w sprawie. Zgodnie zaś z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 kpa sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ustalenia stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa. Organ odwoławczy jest zobowiązany do merytorycznego rozpoznania sprawy, nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Tak rozumiana zasada dwuinstancyjności odnosi się do przewidzianej w art. 127 § 3 kpa instytucji ponownego rozpoznania sprawy. Nadto w rozpoznawanej sprawie organ zarówno rozpatrujący wniosek, jak i ponownie rozpatrujący sprawę nie wypełnił określonego w art. 10 § 1 kpa. obowiązku umożliwienia stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zdaniem Sądu realizacja tego obowiązku wymaga wyznaczenia przez organ przed wydaniem decyzji stronie terminu do zapoznania się z zebranymi w sprawie dowodami. Naruszenie art. 10 § 1 kpa może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, że strona, której organ wyznaczy termin do zapoznania się z zebranymi w sprawie dowodami, otrzymuje tym samym od organu informację, że postępowanie administracyjne przechodzi z fazy wyjaśniającej w fazę jurysdykcyjną i może to skłonić stronę do przedstawienia dowodów w jej ocenie istotnych, których strona nie zgłosiła w dotychczasowym postępowaniu sądząc, że zdąży to jeszcze uczynić przed wydaniem decyzji. Organ, który przed wydaniem decyzji nie wyznaczy stronie terminu do zapoznania się z dowodami zebranymi w toku postępowania, spowoduje, że strona może zostać niejako "zaskoczona decyzją", a stan faktyczny sprawy nie zostanie wyjaśniony. Jest to uchybienie skutkujące niezależnie od wskazanego wyżej uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W aktach przedmiotowej sprawy nie ujawniono dokumentu potwierdzającego wezwanie G.M. do zapoznania się z aktami sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes KRUS stwierdził także, iż złożony przez skarżącego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mógł być uwzględniony również z tego powodu, że skarżący nie przedstawił "nowych dokumentów mających wpływ na rozpatrzenie podania oraz to, że w gospodarstwie nie wystąpiły w powyższym okresie żadne zdarzenia losowe ani inne okoliczności, które miałyby wpływ na obniżenie możliwości płatniczych i uzasadniałyby podjęcie pozytywnej decyzji w kwestii umorzenia (...)". Wynika z tego, że organ wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy traktuje jako nowy wniosek skarżącego o umorzenie ciążących na nim należności z tytułu składek zapominając, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego rozpoznanie doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji jest środkiem zaskarżenia uregulowanym w art. 127 § 3 kpa, do którego, jak wynika z treści tego przepisu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Tego rodzaju przepisami są również, jak już sąd wskazał na wstępie, przepisy zawarte w art. 138 § 1 pkt 1-3 i § 2 kpa, które określają kompetencje jurysdykcyjne organu odwoławczego przysługujące mu przy rozpatrywaniu odwołań. Z treści tych przepisów wynika, że organ dokonuje ponownej merytorycznej oceny rozstrzygnięcia sprawy, a także kontroli sposobu załatwienia tej sprawy przy wydawaniu decyzji, od której zostało wniesione odwołanie (w tym wypadku wniosek z art. 127 § 3 kpa). Z tego względu należało stwierdzić, że wniosek, o którym mowa 127 § 3 kpa, nie jest wnioskiem o wydanie nowej decyzji w przedmiocie umorzenia należności, lecz jest to środek zaskarżenia decyzji zastępujący odwołanie. Przepisy kpa w stosunku do odwołań od decyzji, w odróżnieniu od Ordynacji podatkowej, nie wprowadzają szczególnych wymogów formalnych. Z tego względu za wystarczające do uznania tego środka zaskarżenia za sporządzony prawidłowo należy uznać wskazanie w nim, że strona nie zgadza się z decyzją, od której środek ten został wniesiony. Dla skuteczności wniesienia tego środka nie jest konieczne wskazanie w nim nowych okoliczności faktycznych, gdyż tego rodzaju okoliczności nie są niezbędne do wydania decyzji wymienionych w art. 138 § 1 pkt 1-3 i § 2 kpa. Wskazanie nowych okoliczności faktycznych nie jest wymogiem do skutecznego wniesienia odwołania, a zatem skoro przepisy o odwołaniach stosuje się odpowiednio do wniosków, o których mowa w art. 127 § 3 kpa, to również do skutecznego wniesienia tego wniosku nie jest wymagane wskazanie w nim nowych okoliczności faktycznych. Zaistniałe w niniejszej sprawie naruszenie art. 127 § 3 kpa w zw. art. 138 § 1 pkt 1-3 i § 2 kpa, jest kolejnym, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż organ w wyniku naruszenia tego przepisu nie rozpoznał sprawy od nowa w sposób merytoryczny. Nie stoi temu na przeszkodzie wydanie decyzji o układzie ratalnym z [...] r. Należy tez wyjaśnić, że Sąd uchylił decyzję tylko w części, która została zaskarżona, czyli utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie o odmowie umorzenia pozostałej zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Decyzja organu I instancji w części umarzającej odsetki w kwocie [...] zł, jako korzystna dla skarżącego jest ostateczna. Sąd orzekający uznał zatem, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa i jako taka winna być wyeliminowana z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. Należy podkreślić, że organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy winien uwzględnić powyższe uwagi Sądu i w pierwszej kolejności powiadomić wnioskodawcę o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym a następnie dokonać ponownej jego oceny, zgodnie z wymogami zasady dwuinstancyjności postępowania.