II GSK 732/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Protokolant Bogusław Piszko po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. C. E. i A. "O." Spółki z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt I SA/Bk 598/10 w sprawie ze skargi P. C. E. i A. "O." Spółki z o.o. w B. na decyzję Zarządu Województwa P. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości kwoty do zwrotu wypłaconej w związku z realizacją projektu 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od P. C. E. i A. "O." Spółki z o.o. w B. na rzecz Zarządu Województwa P. kwotę 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z 18 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Bk 598/10, oddalił skargę P. C. E. i A. "O." Spółka z o.o. w B. na decyzję Zarządu Województwa [...] z [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu z tytułu realizacji projektu z naruszeniem obowiązujących procedur. Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia: F. K.-E. "O." sp. z o.o. w B. (obecnie P. C. E. i A. "O." sp. z o.o. w B.) zawarła 6 sierpnia 2009 r. z Województwem [...], w imieniu którego działał Zarząd Województwa [...], jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2007-2013, umowę nr [...] o dofinansowanie Projektu "Rozbudowa przedsiębiorstwa poprzez zakup specjalistycznego sprzętu" (dalej: Umowa). W związku z zawartą Umową na rachunek bankowy spółki została przekazana łącznie kwota 432.346,22 zł (dotacja finansowana z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i z budżetu państwa). W dniu 2 grudnia 2009 r. strony podpisały Aneks nr 1 do Umowy, zawierający zmiany m.in. terminu zakończenia rzeczowej realizacji projektu - z 31 maja 2009 r. na 31 stycznia 2010 r., oraz finansowej realizacji projektu z 30 czerwca 2009 r. na 31 stycznia 2010 r. W odpowiedzi na wniosek Spółki z 11 marca 2010 r. Instytucja Zarządzająca zatwierdziła zmianę harmonogramu realizacji projektu oraz nowe daty zakończenia realizacji projektu (do 30 czerwca 2010 r.) oświadczając jednak, że warunkiem koniecznym podpisania kolejnego aneksu do Umowy będzie zmiana udzielonego zabezpieczenia z weksla in blanco, na ustanowienie hipoteki na nieruchomości położonej w B. przy ul. J. 56. Jednocześnie oświadczono spółce, że warunkiem przedłużenia terminów realizacji projektu będzie przestrzeganie terminów, określonych w szczegółowym harmonogramie realizacji projektu, zaś niewywiązanie się z terminów określonych w harmonogramie skutkować będzie rozwiązaniem umowy. Instytucja Zarządzająca pismem z 6 kwietnia 2010 r., odpowiadając na kolejny wniosek spółki o przedłużenie terminu zakończenia realizacji projektu, tym razem do 30 sierpnia 2010 r., zwróciła się o przedstawienie szczegółowego i wiarygodnego harmonogramu rzeczowo-finansowego realizacji projektu wraz z uzasadnieniem konieczności kolejnego przedłużenia terminu. Skarżąca jednak żądanego przez organ harmonogramu nie przedstawiła. W związku z powyższym, pismem z 22 kwietnia 2010 r. Zarząd Województwa [...] złożył Spółce na podstawie § 16 ust. 1 pkt 2 i 4 Umowy, oświadczenie woli o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie z upływem jednomiesięcznego okresu wypowiedzenia. Jednocześnie skarżąca została wezwana do zwrotu kwoty wypłaconej dotacji. Wobec tego, że Spółka nie zwróciła otrzymanej dotacji, pismem z 9 czerwca 2010 r. Instytucja Zarządzająca poinformowała ją o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu otrzymanej dotacji. Następnie Zarząd Województwa [...] decyzją z [...] czerwca 2010 r. nr [...] określił kwotę przypadającą do zwrotu wraz z odsetkami za zwłokę. W uzasadnieniu podano, że orzeczenie o zwrocie kwoty wypłaconej dotacji było spowodowane zaprzestaniem przez Spółkę realizacji projektu oraz rozwiązanie z dniem [...] czerwca 2010 r. umowy o dofinansowanie. Jako podstawę prawną wskazano art. 211 w związku z art. 145 ust. 2-5 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm., dalej: u.f.p.). Zarząd Województwa [...], na skutek wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ wyjaśnił, że podstawą wydania zaskarżonej decyzji nie było wydatkowanie przyznanych środków niezgodnie z przeznaczeniem, lecz z naruszeniem obowiązujących procedur (art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p.), tj. zaprzestanie realizacji projektu, oraz wcześniejsze realizowanie go w sposób niezgodny z umową, a także nieusunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w terminie określonym przez instytucję zarządzającą). Zarząd Województwa nie zgodził się ze stanowiskiem Spółki, że naruszenie warunków umowy nie może stanowić podstawy do wydania zaskarżonej decyzji, a tylko naruszenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Organ stwierdził, że w zakresie definicji pojęcia procedury, o którym mowa a art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p., należy rozumieć również umowę o dofinansowanie projektu. Organ zwrócił uwagę, że skarżąca nawet w okresie wypowiedzenia umowy nie podjęła żadnych skutecznych działań w celu realizacji projektu. Wszystkie okoliczności faktyczne związane z realizacją projektu wskazują, że Spółka zaprzestała jego realizacji po zakupie nieruchomości położonej w B. przy ul. J. 56, co uzasadniało rozwiązanie umowy o dofinansowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalając skargę P. C. E. i A. "O." Spółka z o.o. w B. na powyższą decyzję stwierdził, że kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie była odpowiedź na pytanie, czy pod pojęciem procedur, których naruszenie uprawnia do wydania decyzji określającej kwotę zwrotu dotacji i termin, od którego nalicza się odsetki, objęte są również postanowienia umowy o dofinansowanie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, z art. 208 u.f.p. nie da się wywieść wniosku, że procedury, o których mowa w tym przepisie muszą mieć charakter powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Gdyby ustawodawca chciał nadać temu pojęciu znaczenie, jakie próbuje wyinterpretować strona skarżąca, uczyniłby wyraźne zastrzeżenie w tym kierunku. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie istniała podstawa do wydania decyzji określającej kwotę zwrotu dotacji. Jak wynika z akt sprawy, realizacja projektu "Rozbudowa przedsiębiorstwa poprzez zakup specjalistycznego sprzętu" odbyła się z naruszeniem obowiązujących procedur, albowiem realizowana była w sposób niezgodny z umową. Skarżąca nie rozliczyła otrzymanej zaliczki w sposób i w terminie wynikającym z aneksu do umowy z 2 grudnia 2009 r. Spółka nie usunęła też w terminie nieprawidłowości stwierdzonych przez Instytucję Zarządzającą i nie przedstawiła szczegółowego i wiarygodnego harmonogramu rzeczowo-finansowego realizacji projektu wraz z uzasadnieniem konieczności kolejnego przedłużenia terminu. Podkreślono, że realizacja projektu, zgodnie z zatwierdzonym 18 marca 2010 r. przez Instytucję Zarządzającą harmonogramem, była jednym z warunków zawarcia kolejnego aneksu do Umowy, wydłużającego termin jego realizacji. Z akt nie wynika jednak, aby zadania ujęte w harmonogramie były zrealizowane. WSA podał, że skarżąca przedstawiała jedynie oświadczenia i deklaracje wskazujące jej zdaniem na realizacji projektu, nie przedkładając jednak żadnych dowodów na tę okoliczność. Wskazane uchybienia były podstawą rozwiązania Umowy z jednomiesięcznym okresem wypowiedzenia. Sąd nie stwierdził przy tym, aby naruszone zostały postanowienia § 99 ust. 1 i 2 oraz § 100 Statutu Województwa [...] (Dz. Urz. Woj. Podl. Nr 13, poz. 270). Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia przez organ art. 10 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że co prawda organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zadośćuczynił obowiązkowi zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, niemniej jednak uchybienie to pozostawało bez wpływu na wynik sprawy. Skarżąca była bowiem zawiadomiona o wszczęciu postępowania i przysługujących jej uprawnieniach, została powiadomiona o posiedzeniu Zarządu Województwa, na którym podjęto decyzję w pierwszej instancji, a w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zostały przeprowadzone żadne nowe dowody. P. C. E. i A. "O." Spółka z o.o. w B. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zaskarżyła to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. "Z ostrożności procesowej" skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: art. 31 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) oraz § 99 ust. 1 i 2 oraz § 100 Statutu Województwa [...] stanowiącego załącznik do uchwały Nr XIV/131/04 Sejmiku Województwa [...] z dnia 26 stycznia 2004 roku w sprawie przyjęcia Statutu Województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr 13, poz. 270) poprzez pominięcie faktu, że oświadczenie o wypowiedzenia umowy o dofinansowanie powinno zostać poprzedzone uchwałą kolegialnego organu jakim jest Zarząd Województwa [...], a. art. 211 w związku z art. 145 ust. 2-5 u.f.p. w związku z art. 113 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 ze zm., dalej: Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych) poprzez przyjęcie, że zaistniały przesłanki uprawniające Zarząd Województwa do żądania od skarżącej zwrotu środków przeznaczonych na finansowanie Projektu "Rozbudowa przedsiębiorstwa poprzez zakup specjalistycznego sprzętu", 2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji w sprawie. W uzasadnieniu wnosząca skargę kasacyjną podała, że złożenie przez Zarząd Województwa [...], oświadczenie woli o rozwiązaniu Umowy z upływem jednomiesięcznego okresu wypowiedzenia, nie zostało poprzedzone żadnym prawnie skutecznym rozstrzygnięciem kolegialnego organu, jakim jest Zarząd Województwa [...]. Zdaniem skarżącej, najpierw powinien zostać złożony wniosek o podjęcie uchwały w terminie 3 dni przed planowanym posiedzeniem Zarządu, następnie zaś ewentualna decyzja o rozwiązaniu Umowy powinna być podjęta w formie uchwały w głosowaniu jawnym, zwykłą większością głosów w obecności co najmniej trzech członków Zarządu. Dopiero takie skuteczne podjęcie uchwały, przy obecności na posiedzeniu co najmniej 3 z 5 członków Zarządu, pozwalałoby złożyć oświadczenie woli o rozwiązaniu Umowy. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną okoliczność, że w sprawie rozwiązania Umowy nie podjęto uchwały przed złożeniem oświadczenia woli, przesądza o bezskuteczności tego oświadczenia. Skarżąca podkreśliła również, że w sprawie brak było przesłanek uprawniających Zarząd Województwa [...] do złożenia oświadczenia o rozwiązaniu Umowy. W aktach sprawy administracyjnej brak bowiem dowodów na to, że działanie Spółki spełniło którąkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 211 u.f.p. Co więcej, brak jest jakichkolwiek podstaw by przyjmować, że użyte w powołanym przepisie sformułowanie "wykorzystanie z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208", można rozumieć także jako niedotrzymanie warunków określonych w umowie o dofinansowanie. Procedury, o których mowa w art. 208 u.f.p. to procedury określone w umowie międzynarodowej lub inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków unijnych, w tym określone w aktach podustawowych wydanych na podstawie upoważnienia zawartego w art. 208 ust. 2-3 u.f.p. Zdaniem skarżącej, wykładnia literalna tego przepisu przesądza jednoznacznie, że pod pojęciem "procedura" należy rozumieć sposób postępowania w przypadku środków unijnych określony w akcie prawnym powszechnie obowiązującym. Jednocześnie skarżąca zwróciła uwagę na jej zdaniem, niebezpieczne skutki, przyjętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w B., wykładni przepisu art. 208 u.f.p. Rozumienie bowiem pod pojęciem procedury także postanowień umowy o dofinansowanie prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której każde, nawet najmniej znaczące, naruszenie tych postanowień, powodowałoby obowiązek zwrotu przez beneficjenta pozyskanych środków wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Skarżąca dodatkowo podała, że z treści art. 10 k.p.a. nie wynika, aby organ administracji mógł odstąpić od obowiązku określonego w § 1 tego przepisu poza wyjątkami wyliczonymi w § 2. Wskazano, że w rozpoznawanej sprawie, brak poinformowania strony o tym, że postępowanie administracyjne przechodzi w fazę orzekania miało jak wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza w kontekście faktu, iż organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyjął za udowodnione twierdzenie, że strona nie podjęła żadnych skutecznych działań w celu realizacji projektu zgodnie z umową. Zarząd Województwa [...] – Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2007 – 2013 wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niż podniesione przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Skarga kasacyjna dotyczy wyroku, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę P. C. E. i A. "O." Spółki z o.o. na decyzję Zarządu Województwa [...] w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu, wypłaconej na podstawie umowy o dofinansowanie projektu p.n. "Rozbudowa przedsiębiorstwa poprzez zakup specjalistycznego sprzętu" w Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 – 2013. Podstawę prawną kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji decyzji stanowił art. 211 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 145 ust. 2 – 5 u.f.p. oraz w związku z art. 113 Przepisów wprowadzających ustawę o finansach publicznych. Zgodnie z art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w przypadku gdy środki, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2, 3a i 4 u.f.p., a także środki przeznaczone na finansowanie programów i projektów realizowanych z tych środków lub dotacji, o których mowa w art. 202 u.f.p., są wykorzystywane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 u.f.p. – podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi w sposób opisany w powołanym przepisie. W przypadku stwierdzenia okoliczności uzasadniających zwrot wypłaconej pomocy, instytucja zarządzająca lub instytucja pośrednicząca, wydaje decyzję przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki (art. 211 ust. 4 u.f.p.). Z przytoczonych regulacji wynika, że warunkiem wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu, nie jest uprzednie rozwiązanie umowy o dofinansowanie. Oczywiście nie można wykluczyć sytuacji, w której zaistnienie przesłanek uzasadniających wydanie decyzji na podstawie art. 211 ust. 4 u.f.p. będzie jednocześnie stanowiło podstawę do rozwiązania umowy. W takim przypadku okoliczności związane z rozwiązaniem umowy nie będą miały prawnego znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanek uzasadniających wydanie wspomnianej decyzji. W konsekwencji będą one pozostawały poza przedmiotem sądowej kontroli decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu. W rozpoznawanej sprawie Zarząd Województwa [...] przed wydaniem decyzji, o której mowa w art. 211 ust. 4 u.f.p., rozwiązał Umowę z zachowaniem jednomisięcznego terminu wypowiedzenia z przyczyn wskazanych w § 16 ust. 1 pkt 2 i 4 Umowy. Skarżąca zarówno w skardze do WSA jaki i w skardze kasacyjnej kwestionowała tryb rozwiązania umowy, z tej przyczyny, że złożenie oświadczenia woli przez osoby upoważnione do reprezentowania Zarządu Województwa [...] nie zostało poprzedzone stosowną uchwałą Zarządu. W zarzucie skargi kasacyjnej dotyczący tej kwestii skarżąca wskazała na naruszenie art. 31 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa oraz § 99 ust. 1 i 2, a także § 100 Statutu Województwa [...] stanowiącego załącznik do uchwały Nr XIV/131/04 Sejmiku Województwa [...] z dnia 26 stycznia 2004 roku w sprawie przyjęcia Statutu Województwa [...]. Jak już wspomniano okoliczności towarzyszące rozwiązaniu umowy o dofinansowanie, w tym zachowanie wymaganego trybu, nie mają znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze przedmiot skargi tj. decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu, stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji, nie był upoważniony do wypowiadania się w kwestii prawidłowości rozwiązania Umowy, gdyż wykraczała ona poza ramy sądowej kontroli działalności administracji publicznej. Zakwestionowanie przez skarżącą oceny poprawności rozwiązania umowy dokonanej przez WSA w sposób opisany w skardze kasacyjnej, nie mogło przynieść oczekiwanego rezultatu. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że z podanych wyżej przyczyn, rozważanie zasadności tego zarzutu było bezprzedmiotowe. Kolejny zarzut dotyczył naruszenia art. 211 w związku z art. 145 ust. 2-5 u.f.p. oraz w związku z art. 113 Przepisów wprowadzających ustawę o finansach publicznych. Istota tego zarzutu sprowadza się interpretacji użytego w art. 211 ust. 1 pkt 1 u.f.p. zwrotu "środki przeznaczone na realizację projektów wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208". Zdaniem strony skarżącej, pojęcie to należy interpretować w ten sposób, że dotyczy ono środków wykorzystanych z naruszeniem procedur określonych przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Naruszenie przez beneficjenta postanowień umowy o dofinansowanie w zakresie w jakim określa ona procedurę wykorzystania środków otrzymanych na realizację projektu nie uzasadnia wydania decyzji na podstawie art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko skarżącej jest nieprawidłowe, a podniesiony w tym zakresie zarzut chybiony. Analiza unormowań zawartych w art. 208 u.f.p. prowadzi do wniosku, że ustawodawcy nie chodziło wyłącznie o procedury uregulowane powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Należy zgodzić się ze skarżącą, że z powołanego przepisu wynika niewątpliwie, że pod pojęciem procedur, o których mowa w art. 208 u.f.p. należy rozumieć procedury określone w umowie międzynarodowej i przepisach wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień ustawowych zawartych w art. 208 ust. 2-3 u.f.p. Te ostatnio wymienione procedury nie wyczerpują jednak pojęcia "procedur, o których mowa w art. 208", gdyż nie obejmują "innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu". Interpretacja pojęcie "inne procedury obowiązujące przy ich wykorzystaniu" musi uwzględniać zarówno potoczne rozumienie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. Słowem "procedura" określa się zazwyczaj normowany przepisami lub zwyczajami sposób prowadzenia lub załatwienia jakiejś sprawy. Pod pojęciem " inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków", o których mowa w art. 208 ust. 1 u.f.p. należy w związku z tym rozumieć reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystywaniu środków pomocowych. Wspomniane reguły nie są przedmiotem regulacji prawa unijnego. Z kolei w prawie krajowym systemy realizacji programów operacyjnych krajowych i regionalnych tworzone są przede wszystkim aktami nie mającymi waloru przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Projekty są realizowane przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. Wzór umowy o dofinansowanie jest elementem systemu realizacji programu operacyjnego, w rozumieniu art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.). Wspomniany wzór umowy składa się także na dokumentację konkursową. Uczestnik konkursu ma możliwość zapoznania się z warunkami umowy, w tym z zasadami obowiązującymi przy wykorzystaniu dofinansowania i swobodnego podjęcia decyzji o nawiązaniu stosunku prawnego na zasadach określonych w umowie. W przypadku zawarcia umowy o dofinansowanie zgodnie z przyjętym przez właściwą instytucję wzorem reguluje również procedurę realizacji projektu. Przy takich rozwiązaniach przyjętych w prawie krajowym, w szczególności w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, należało uznać, że racjonalny ustawodawca stanowiąc w art. 208 ust. 1 u.f.p. o "innych procedurach" obowiązujących przy wykorzystywaniu środków finansowych musiał uwzględnić rangę przepisów regulujących omawianą kwestię. Nadanie analizowanemu terminowi innego znaczenia prowadziłoby do sytuacji, w której odzyskiwanie kwot dofinansowania na podstawie art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. byłoby wyłączone. Taką sytuację należy wykluczyć, gdyż nie sposób przyjąć, że ustawodawca wprowadził rozwiązania, które w istocie nie byłyby możliwe do stosowania. W związku z tym należy zauważyć, że istotne naruszenie przez skarżącą procedury obowiązującej przy wykorzystaniu otrzymanego dofinansowania, określonej w Umowie, a polegające na zaprzestaniu realizacji projektu i zaniechaniu rozliczenia wypłaconej zaliczki, stanowiło wystarczającą podstawę do przyjęcia, że zaistniała przesłanka określona w art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. uzasadniająca wydanie decyzji określającej kwotę dofinansowania podlegającą zwrotowi. W ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. W tym miejscu należy zauważyć, że wspomniany zarzut nie został sformułowany właściwie, gdyż skarżący nie uwzględnił podziału art. 10 k.p.a. na dalsze jednostki redakcyjne – paragrafy. Podkreślenia ponadto wymaga, że chociaż zasadniczo zarzut naruszenia przepisów postępowania powinien nawiązywać do przepisów regulujących postępowanie przed sądami administracyjnymi, to w określonych sytuacjach dopuszczalne jest odstępstwo od tej reguły. W związku z tym należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie w uchwale z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSA i WSA 2010 r., nr 1, poz. 1) wyjaśnił, że w przypadku gdy wnoszący skargę kasacyjną poprzestanie na wskazaniu podstawy kasacyjnej obejmującej swym zakresem wyłącznie normy wynikające z przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, dla zachowania rygorów właściwych dla środka odwoławczego, którym jest skarga kasacyjna, niezbędne będzie jeszcze określenie, czy i w jakim stopniu sąd pominął w swojej ocenie przypisywane organowi administracji uchybienie, oraz sprecyzowanie, czy tak pojmowane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (s. 22 i 23 uzasadnienia). Podkreślenia wymaga, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z 18 maja 2006, sygn. akt II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006, z. 6, poz. 157). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca nie wykazała, że zarzucane uchybienie nie pozwoliło jej na dokonanie określonych czynności procesowych, a w konsekwencji nie wykazała, że mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny z powodów wyżej przedstawionych, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).