I SA/Wa 1520/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: WSA Maria Tarnowska WSA Bogdan Wolski Protokolant referent Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego Prezydenta Miasta G. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2001 roku nr [...] Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu wniosku J. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] październiika 1973r. nr [...] w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w G. przy ul. [...], zapisaną w KW [...], oznaczoną katastralnie jako parcele nr [...] i nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącą własność J. i J. P. -uchylił ww. decyzję z dnia [...] lutego 2010r. nr [...] i stwierdził nieważność ww. decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] października 1973r. w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w G. przy ul. [...] W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 1973r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. orzekło, na wniosek [...] Przedsiębiorstwa Przemysłu [...] w G., o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej KW [...], oznaczonej katastralnie jako parcela Nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność J. i J. P., Następnie decyzją z dnia [...] października 1973 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Wydział Gospodarki Przestrzennej, Geologii i Ochrony Środowiska w związku z wnioskiem J. P. z dnia 6 września 1973 r. wznowiło z urzędu postępowanie wywłaszczeniowe - odszkodowawcze i uchyliło ww. decyzję z dnia [...] sierpnia 1973r., wskazując w uzasadnieniu, że współwłaściciele wywłaszczonej nieruchomości wnosili o sprostowanie ww. decyzji z dnia [...] sierpnia 1973r. przez ustalenie odszkodowania za całą powierzchnię wywłaszczonej nieruchomości, a zatem zaszła konieczność objęcia decyzją całej nieruchomości zapisanej w KW [...], oznaczonej katastralnie jako parcele nr [...] i nr [...]. Decyzją z dnia [...] października 1973r. nr [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. - Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska wywłaszczyło za odszkodowaniem nieruchomość położoną w G. przy ul. [...], zapisaną w KW [...], oznaczoną katastralnie jako parcele nr [...] i nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącą własność J. i J. P. Wnioskiem z dnia 13 grudnia 2007r. J. P., wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] października 1973r. nr [...], w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość o pow. [...] ha. Decyzją z dnia [...] lutego 2010r. nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] października 1973r. nr [...] w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w G. przy ul. [...]. Pismem z dnia 5 marca 2010r. J. P., złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010r., zarzucając decyzji błędną interpretację przepisów ustawy wywłaszczeniowej. Ponownie rozpatrując sprawę organ nadzoru wskazał, że przyznania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U.z 1961r. Nr 18, poz.94). Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958r. odszkodowanie ustalano na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. W przedmiotowej sprawie w dniu 24 lutego 1973r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej przeprowadziło rozprawę wywłaszczeniowo-odszkodowawczą, na której J. P. i W. P. wnieśli o odroczenie wydania decyzji do czasu uzyskania przez nich aktu własności niniejszej nieruchomości oraz o dostarczenie tytułem odszkodowania nieruchomości zamiennej. Oceniana decyzja z dnia [...] października 1973r. wydana została w wyniku wznowienia postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 1973r. Przepis art. 132 kpa w ówczesnym brzmieniu stanowił, że w decyzji o wznowieniu postępowania organ administracji uchyla dotychczasową decyzję i ustala, w której instancji i w jakim zakresie ma nastąpić ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie nowej decyzji. Oznacza to- zdaniem organu -, że w związku z uchyleniem decyzji z dnia [...] sierpnia 1973r. oraz wznowieniem postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości, organ wywłaszczeniowy powinien ponownie prowadząc postępowanie wywłaszczeniowo-odszkodowawcze przeprowadzić kolejną rozprawę, określoną treścią art. 21 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958r. Z akt archiwalnych niniejszej sprawy wynika, że organ wywłaszczeniowy nie przeprowadził kolejnej rozprawy. Ponadto w nowym postępowaniu organ wywłaszczeniowy powinien wystąpić do biegłego o sporządzenie operatu szacunkowego dla wywłaszczonej nieruchomości, a nie posługiwać się operatami szacunkowymi sporządzonymi w 1968r., opartymi na zarządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. Nr 72, póz. 335), które utraciło moc z dniem 1 stycznia 1970r. Zdaniem organu brak wymaganej przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958r. opinii szacunkowej oraz brak przeprowadzonej zgodnie z tymi przepisami rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej stanowi rażące naruszenie prawa, a mianowicie art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, który przewidywał, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. W konkluzji organ stwierdził, że niedopełnienie obowiązków wynikających z art. 21 ww. ustawy powoduje, iż decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] października 1973r. nr [...] w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w G. przy ul. [...], zapisana w KW [...]. oznaczoną katastralnie jako parcele nr [...] i nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącą własność J. i J. P. dotknięta jest, w myśl art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, wadą rażącego naruszenia prawa w części dotyczącej ustalenia i przyznania odszkodowania dla J. i J. P. Jednocześnie organ uznał, że decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] października 1973r. nr [...] w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy należało zatem uchylić decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010r. nr [...] i orzec reformatoryjnie jak w sentencji. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 roku wniósł Prezydent Miasta G. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazano , że Minister Infrastruktury błędnie interpretuje art. 156§1 pkt 2 kpa, gdyż J. P. sam wnosił o uzupełnienie decyzji wskazując kwotę żądanego odszkodowania co zostało uwzględnione prze organ wywłaszczeniowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. | Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: | |Skarga okazała się zasadna. | |Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r., nr 153, poz. | |1270 ze zm., dalej ppsa), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. | |Stosownie natomiast do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 r., nr 153, poz. 1269 | |ze zm.), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią | |inaczej. Z urzędu sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie sąd nie widzi podstaw do stwierdzenia | |nieważności postępowania. | |Przedmiotem postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną decyzją jest decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] | |października 1973 roku w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położona w G. przy ul. [...], zapisaną w KW [...] , | |oznaczoną katastralnie jako parcele nr [...] i nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącą własność Jana i J. P . | |Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej obarczonej | |ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nadzorcze prowadzone w oparciu o art. 156 - 158 k.p.a. podlega takim samym | |regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do | |wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i| |ustalenie, czy zostałam ona wydana z wadami, o których mówi art. 156 § 1 k.p.a. Przy ustaleniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 | |k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także | |ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jej wydania. Istotą stwierdzenia| |nieważności decyzji jest to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia tej nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji, a więc | |decyzja, której stwierdzono nieważność, wydana została niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania. Należy podkreślić, że nie można | |stosować obecnie obowiązujących zasad przy dokonywaniu wykładni przepisów, których wykonywanie następowało w innym systemie prawnym. | |Prawidłowość decyzji administracyjnych ocenia się, stosując przepisy i ich wykładnię obowiązującą w dacie wydania ocenianej decyzji, a nie | |dokonując aktualnej interpretacji tych przepisów . | |Podstawowa dla oceny legalności decyzji z dnia [...] października 1973 r. kwestia ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomości powinna| |podlegać ocenie według przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 1973 | |roku J. P. jako rażące naruszenie prawa wskazywała niezachowanie reguł określonych w dwóch przepisach tej ustawy: art. 21 i 22 w brzmieniu | |obowiązującym w dniu wydania będącej przedmiotem postępowania nadzorczego decyzji z dnia 10 października 1973 roku . Art. 21 tej ustawy w tej| |dacie przewidywał , że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do | |spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. | |W tym postępowaniu należało przede wszystkim przeprowadzić analizę, czy mające miejsce naruszenie zasad postępowania wywłaszczeniowego | |polegające na braku udziału biegłych w rozprawie jest rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w | |niniejszej sprawie podziela stanowisko przedstawione w oparciu o podobny stan faktyczny w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu | |Administracyjnego z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1459/07 ( centralna baza orzeczeń sądów administracyjnych), a mianowicie, że | |z przepisu art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( obowiązującego w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej, po | |28.11.1973 r. art. 22) wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Zatem ustalenie odszkodowania i dokonanie wywłaszczenia| |bez przeprowadzenia rozprawy można by ewentualnie oceniać pod kątem zaistnienia podstawy stwierdzenia nieważności określonej przepisem | |art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Natomiast nieobecność biegłych na rozprawie w przypadku braku jakichkolwiek zastrzeżeń co do wysokości | |odszkodowania ustalonego na podstawie opinii biegłych ze strony współwłaścicieli nieruchomości wywłaszczonej biorących udział w rozprawie | |nie może być oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie J. P. biorąc udział w rozprawie administracyjnej | |godził się na nieobecność biegłych , następnie po sporządzeniu opinii i ustaleniu odszkodowania nie zgłaszał do jego wysokości żadnych | |uwag. Niewątpliwie nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 21 ustawy, jednakże takie naruszenie należy | |rozważyć w kontekście całego postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. W przedmiotowej sprawie stwierdzono jedynie | |nieważność decyzji odnośnie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie wzruszając samego wywłaszczenia. Zatem najistotniejsze do | |ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powinna być kwestia, czy powyższe uchybienia miały wpływ na wysokość ustalonego | |odszkodowania. Nie można bowiem przyjąć z góry założenia, iż naruszenie jednego z przepisów, który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie| |oznacza, że decyzja w takiej sprawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Konieczne jest w | |takim przypadku dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji jaką pełni taki przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju | |sprawy. (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS | |2/08 cbosa ). W przedmiotowej sprawie nie można zatem przyjąć, iż nieobecność biegłych na rozprawie bez wykazania, że miało to wpływ na | |wysokość ustalonego odszkodowania stanowi rażące naruszenia prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem sądu rażąco | |narusza prawo decyzja, w której odszkodowanie zostało ustalone w sposób dowolny, czyli bez jakiejkolwiek opinii szacunkowej, | |jakiegokolwiek biegłego, bez podstawy prawnej. Takiej sytuacji w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono, ponieważ nieruchomość została | |wyceniona przez biegłych rzeczoznawców, a operaty stały się podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowo – | |odszkodowawczej. Co więcej J. P. zawarł w dniu [...] maja 1972 roku z [...] Przedsiębiorstwem Przemysłu [...] w G. umowę przedwstępną | |nabycia przedmiotowej nieruchomości za ceną określona w opinii biegłych. Jedynym powodem nie zawarcia umowy stanowczej był brak tytułu | |pranego do przedmiotowej nieruchomości. Nie ma również – zdaniem sadu- znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia | |prawa fakt sporządzenia opinii przez biegłych działających przy Wojewódzkiej Radzie Narodowej w G. przed wszczęciem postępowania | |wywłaszczeniowego oraz na zlecenie podmiotu wnioskującego o wywłaszczenie. Należy w tym miejscu przypomnieć, że w dacie przeprowadzania | |postępowania wywłaszczeniowego nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki opierały się na "sztywnych stawkach". Skoro | |odszkodowanie ustalono przez biegłych i na podstawie konkretnych stawek, należy uznać , że zostało one ustalone w sposób prawidłowy. W | |zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2010 roku Minister Infrastruktury wyraził pogląd, że po wznowieniu postępowania i uchyleniu decyzji | |z dnia [...] sierpnia 1973 r., organ wywłaszczeniowy powinien ponownie przeprowadzić rozprawę zgodnie z art. 21 powołanej ustawy z dnia 12| |marca 1958 roku, ponownie powołać biegłych rzeczoznawców, a nie opierać się na operatach szacunkowych sporządzonych w1968 roku, opartych | |na zarządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 roku w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości | |rolnych , które utraciło moc z dniem 1 stycznia 1970 r. Takie stanowisko należy uznać za nieprawidłowe. Art. 132 kpa w brzmieniu | |obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, iż w decyzji o wznowieniu postępowania organ administracji państwowej uchyla | |dotychczasową decyzję i ustala, w której instancji i w jakim zakresie ma nastąpić ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie nowej decyzji. Nie| |można zatem w taki sposób interpretować przepisów o wznowieniu postępowania administracyjnego , że nowe postępowanie ma być prowadzone | |od nowa i ściśle wg reżimu określonego w ustawie z dnia 12 marca 1958 roku. Wznowione postępowanie ma na celu bowiem naprawienie | |określonych uchybień, w przedmiotowej sprawie chodziło o przyznanie odszkodowania za nieruchomość o pow. [...] ha zamiast przyznanego | |decyzją z dnia [...] sierpnia 1973 roku odszkodowania za grunt o pow. [...] ha . Należy w tym miejscu zauważyć , że operaty szacunkowe z | |dnia 2 maja 1968 r. i 20 czerwca 1968 r. wyceniały nieruchomość o pow. [...] ha. Nie ma również znaczenia dla oceny prawidłowości | |kwestionowanej decyzji pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa fakt, nie obowiązywania w dacie 10 października 1973 roku | |zarządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 roku w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych ,| |które utraciło moc z dniem 1 stycznia 1970 r. Z opinii biegłych wynika , że za wywłaszczony grunt ustalono cenę [...] za m2. Jest to | |najwyższa kwota jak mogła być przyznana za wywłaszczaną nieruchomość i przyznawana była za grunt orny w I strefie miejskiej. Taka sama | |kwota była podana również w zarządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 24 lipca 1972 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych | |nieruchomości rolnych( (M.P. Nr 39 poz. 217). Zatem fakt nie sporządzenia nowej opinii po dacie wszczęcia postępowania oraz brak udziału | |biegłych na rozprawie nie miały wpływu na wysokość przyznanego odszkodowania i naruszenie tych zasad procedury wywłaszczeniowej należy | |traktować jako zwykłe naruszenie prawa, nie mające wpływu na wysokość przyznanego odszkodowania za działki nr [...] i [...]. | |Reasumując sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 21 ustawy z dnia 12 | |marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości , które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. | |Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Infrastruktury uwzględni stanowisko sądu zawarte w uzasadnienie. | |W związku z powyższym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ppsa należało orzec jak w wyroku. | |. |