VIII SA/Wa 801/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego P. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2010r. Prezydent Miasta R. działając na podstawie art. 61 i art. 104 w związku z art. 8, art. 10 ust. 4, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 62 ust. 2, art. 63, art. 64, art. 106 ust. 3b, art. 110 ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008r. Nr 115, poz. 728 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej kpa i Zarządzenia Nr 165/2007 Prezydenta Miasta R. z dnia 16 marca 2007r. w sprawie ustalenia na 2007 rok średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domach pomocy społecznej prowadzonych przez Gminę Miasta R. działającą na prawach powiatu, Zarządzenia Nr 927/2008 Prezydenta Miasta R. z dnia 28 lutego 2008r. w sprawie ustalenia na 2008 rok średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domach pomocy społecznej prowadzonych przez Gminę Miasta R. działającą na prawach powiatu, 1. ustalił, iż zobowiązanie P. S. z tytułu odpłatności za pobyt ojca – P. S. w Domu Pomocy Społecznej im. [...] w R. - dalej DPS wynosi [...] złotych 2. nałożył na P. S. obowiązek zwrotu łącznej kwoty [...] złotych. Organ I instancji powołując treść przepisu art. 60 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wywiódł, iż pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu powiatowym ustala starosta i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie później niż do dnia 31 marca każdego roku. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w DPS w R. został ustalony na kwotę [...] złotych od stycznia do listopada 2008r. i kwotę [...] złotych od grudnia 2008 do marca 2009r. Na podstawie art. 61 powołanej ustawy organ podniósł, iż mieszkaniec domu, jego małżonek, zstępni przed wstępnymi i gmina mają obowiązek ponoszenia opłat związanych z pobytem w domu pomocy społecznej. Zstępny ponosi odpłatność zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W przypadku niewywiązywania się z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przez inne osoby, opłaty te zastępczo ponosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Zstępni będący w rodzinie wnoszą opłatę, gdy posiadany dochód na osobę jest wyższy od 250% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (art. 61ust. 2 pkt lit b). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Podał, iż ojciec skarżącego S. S. jest od dnia 15 lipca 2008r. mieszkańcem DPS na podstawie decyzji z [...] lipca 2008 r. o skierowaniu go do DPS im. [...] w R. i ponosi opłatę za pobyt w tej jednostce w wysokości 70% emerytury. Kwota potrącana ze świadczenia emerytalnego nie pokrywa w całości kosztów pobytu jego w DPS. Podniesiono, iż po raz pierwszy próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z P. S. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w R. (zwany dalej MOPS) podjął w lipcu 2008 r. kiedy to poinformowano skarżącego o obowiązku partycypowania w kosztach utrzymania ojca w DPS. Skarżący nie przedstawił wówczas dokumentów potwierdzających wysokość uzyskiwanych dochodów. Organ kilkakrotnie podejmował próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i ustalenia jaki jest dochód skarżącego, jednak wobec braku współpracy i uchylania się w/w od wskazania dochodu ostatecznie organ ustalił z urzędu skład osobowy jego rodziny i wysokość dochodów za 2008r., która ustalona została na podstawie dokumentów uzyskanych z I i II Urzędu Skarbowego w R., pisma z MSWiA w W.. Z przedstawionych przez Urząd zaświadczeń wynika, iż uzyskany dochód na osobę w rodzinie uzasadniał ponoszenie odpłatności za pobyt ojca w DPS. W związku z tym pismem skarżący zwrócił się o zwolnienie go z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt ojca w DPS załączając nowe dokumenty dotyczące dochodów rodziny. Nadto skarżący poinformował, że jest chory, ale mimo żądania organu nie dołączył zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego ten fakt, nadto odmówił podpisania umowy regulującej zobowiązania wobec Gminy Miasta R. z tytułu pobytu jego ojca w DPS. W związku z powyższym,[...]12.2009 r. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w DPS. Organ ustalił, iż w okresie od [...] lipca 2008r. do [...] lipca 2008r. dochód rodziny skarżącego wynosił [...] zł., od [...] do [...] sierpnia 2008 r. [...] zł., od [...] do [...] września 2008 r. [...] zł, od [...] do [...] października 2008 r. [...] zł, od [...] do [...] listopada 2008 r. [...] zł., od [...] do [...] grudnia 2008 r. [...] zł. Kryterium dochodowe wynosiło zaś w w/w okresie [...] zł. Średni miesięczny koszt utrzymania w DPS wyniósł w okresie od [...] do [...] lipca 2008 r. [...] zł., za miesiące sierpień, wrzesień, październik, listopad 2008 r. po [...] zł. a za grudzień 2008 r. [...] zł. Opłata wnoszona przez S. S. wynosiła odpowiednio za w/w okresy do lipca [...] zł, od sierpnia do października po [...] zł., za listopad- grudzień po [...] zł. Opłata wnoszona zastępczo przez Gminę R. wynosiła w lipcu [...] zł, w sierpniu, wrześniu, październiku po [...] zł., w listopadzie [...] zł, w grudniu [...] zł. Wysokość dochodów rodziny skarżącego pomniejszona o kryterium dochodowe została wyliczona na kwotę [...] zł w lipcu, [...] zł w sierpniu, [...] zł we wrześniu, [...] zł w październiku, minus [...] zł w listopadzie, minus [...] zł w grudniu 2008 r. Należność wobec Gminy Miasta R. za lipiec: [...] zł, za sierpień: [...] zł, [...] zł we wrześniu, [...] zł w październiku, zaś za listopad i grudzień po [...]zł. Łączne zobowiązanie skarżącego z tytułu opłat za pobyt ojca w DPS w okresie od [...] lipca do [...] grudnia 2008r. organ określił na kwotę [...] złotych. Decyzją z dnia [...] maja 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Podał, iż skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną i córką. Od stycznia 2006 do listopada 2008 r. zatrudniony był w PPHU "[...]" spółka cywilna w R., a w grudniu 2008 r. pobierał zasiłek dla bezrobotnych. Poza tym organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji podnosząc w szczególności, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, jak i wyliczenie opłaty za pobyt ojca w DPS jest prawidłowe. Organ odwoławczy uznał, iż negatywna postawa skarżącego w odniesieniu do prowadzonego przez MOPS postępowania, mającego na celu określenie jego sytuacji finansowej i partycypowania w kosztach pobytu ojca w DPS oraz niewyrażenie zgody na zawarcie umowy, określającej warunki spłaty zobowiązania uzasadniały wydanie decyzji administracyjnej w trybie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej określającej wysokość poniesionych zastępczo wydatków oraz zobowiązującej do zapłaty tej kwoty. Organ II instancji podniósł, iż trudna sytuacja życiowa skarżącego nie może stanowić podstawy do odstąpienia od ustalenia opłaty, należy złożyć w tym przedmiocie stosowny wniosek i go udokumentować. Jakkolwiek taki wniosek został przez skarżącego złożony, ale go nie uwzględniono, co nie wyklucza możliwości ponownego złożenia wniosku w tej sprawie. Za nieuzasadniony uznał zarzut odwołania dotyczący możliwości odstąpienia od opłaty z powodu nie wywiązywania się ojca z obowiązków rodzicielskich w świetle obowiązujących przepisów prawa. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożył P. S., wnioskując o uchylenie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 61 ust. 3, 64, 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, naruszenie zasady praworządności – art. 7 kpa, wydanie decyzji bez podstawy prawnej – art. 156 § 1 kpa. Podniósł w szczególności, iż ojciec został umieszczony w DPS nie na jego wniosek a z mocy decyzji administracyjnej, nadto skarżący nie podpisywał umowy o ponoszeniu odpłatności za pobyt ojca w DPS. Ojciec nie wywiązywał się ze swoich obowiązków rodzicielskich czego nie uwzględniły organy wydając przedmiotowe decyzje, co prowadzi do naruszenia słusznego interesu strony – art. 7 kpa. Powołując się na uchwałę Pełnego składu Izby Cywilnej i Administracyjnej Sądu Najwyższego z 16 grudnia 1987 r. III CZP 91/86 podniósł, iż w jego sytuacji nie mógłby zostać orzeczony jego obowiązek alimentacyjny wobec ojca , to tym bardziej nie może być orzeczony obowiązek partycypowania w kosztach pobytu ojca w DPS. Zdaniem skarżącego skoro jego wniosek o zwolnienie od opłaty nie został uwzględniony, a jednocześnie nie pouczono go o możliwości odwołania się do SKO, to obecnie SKO winno zająć się zasadnością odmowy uwzględnienia wniosku. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Rozpoznając sprawę w zakreślonych ramach Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie do końca z przyczyn w niej wskazanych. W sprawie niniejszej przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji publicznej było ustalenie odpłatności za pobyt w DPS. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły przepisy art. 60 i 61 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Stosownie do art. 60 w/w ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, zaś średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu powiatowym ustala starosta i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ogłoszenie stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w DPS od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w DPS w R. został ustalony na kwotę [...] złotych od stycznia do listopada 2008r. i kwotę [...] złotych od grudnia 2008 do marca 2009r. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 3 ustawy o pomocy społecznej, do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej obowiązani są w kolejności: 1. mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich - przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2. małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3. gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej; przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Opłatę z pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 ustawy, jeżeli posiadany dochód na osobę w rodzinie jest wyższy niż 250 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 250 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b). W sytuacji, gdy mieszkaniec domu pomocy społecznej nie jest w stanie samodzielnie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek ten spoczywa na jego małżonku oraz zstępnych przed wstępnymi. Powyższe zobowiązanie oparte jest zatem na więzach powinowactwa i pokrewieństwa (por. I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Wolters Kluwer 2007 r., s. 237). Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej. Skarżący otrzymał do podpisania umowę dotyczącą określenia zasad ponoszenia odpłatności za pobyt jego ojca w DPS. Ponieważ nie podpisał tej umowy, organ administracji wydał przedmiotowe decyzje. Jak wynika z powyższych regulacji ponoszenie opłaty za pobyt w DPS uzależnione jest od wysokości uzyskiwanego dochodu, bowiem kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty, nie może być niższa niż 250 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Z akt sprawy niniejszej wynika, iż organ I instancji pierwotnie wyliczył wysokość należności obciążającą skarżącego z tego tytułu na kwotę [...] zł, przyjmując dochody jego rodziny na kwotę po [...] zł miesięcznie w oparciu o - jak wskazano w piśmie z [...] lipca 2009 r. - informacje z MSWiA w W. i zaświadczenia o dochodach z II Urzędu Skarbowego. Następnie poinformowano skarżącego, iż wysokość wyliczonej kwoty jest anulowana i obecnie pozostaje do zapłaty kwota [...] zł – pismo z [...] października 2009 r., którą to kwotę przyjęto w zaskarżonych decyzjach. Ze znajdujących się w aktach dokumentów wynika, iż skarżący otrzymywał wynagrodzenie będąc zatrudniony na czas określony od [...] listopada 2006 do [...] listopada 2008 r. w PPHU "[...]" s.c. G. R. i A. R. w R. w miesiącu listopadzie 2008r w kwocie [...] zł, w październiku 2008r – [...] zł, we wrześniu 2008r – [...] zł, w sierpniu 2008 r. – [...] zł, w lipcu 2008 r. – [...] zł ( zaświadczenie k. 22 akt). Z historii bezrobotnego wynika z kolei, że [...] grudnia 2008 r. uzyskał zasiłek w wysokości [...] zł. W piśmie Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w R. wskazano dochód łączny skarżącego w 2008r. na kwotę [...] zł, składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne odpowiednio: [...] zł i [...] zł oraz dochód żony skarżącego [...] zł, składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne: [...] zł i [...] zł, łączny należny podatek małżonków [...] zł. Organ ustalił, iż w okresie od [...] lipca 2008r. do [...] lipca 2008r. dochód rodziny skarżącego wynosił [...] zł., od [...] do [...] sierpnia 2008 r. [...] zł., od [...] do [...] września 2008 r. [...] zł, od [...] do [...] października 2008 r. [...] zł, od [...] do [...] listopada 2008 r. [...] zł., od [...] do [...] grudnia 2008 r. [...] zł. Organ odwoławczy wskazał, iż wyliczenie opłaty dokonane przez organ I instancji jest prawidłowe. Tymczasem decyzje organów obu instancji nie zawierają matematycznego wyliczenia dochodu rodziny skarżącego przyjętego za podstawę do ustalenia wysokości opłaty, przy czym kwoty przyjęte za poszczególne miesiące 2008 r. różnią się od wskazanych wyżej, przy założeniu, że rodzina skarżącego składa się z trzech osób, co uniemożliwia sądowi kontrolę prawidłowości ich przyjęcia i wyliczenia. Uchybienie to ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej, skutkuje bowiem przesądzeniem o wysokości obciążenia skarżącego bądź jego brakiem. Z tych względów, zaskarżone decyzje naruszają przepis art. 7, 77, 107 §3 kpa, co powoduje konieczność ich uchylenia. W ocenie Sądu postępowanie w sprawie niniejszej dotyczyć winno jedynie ustalenia wysokości opłaty za pobyt w DPS, a nie kwestii zwolnienia z obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt w tej instytucji jakkolwiek taki wniosek został złożony przez skarżącego. Postępowanie w przedmiocie zwolnienia będzie mogło być wszczęte, gdy decyzja ustalająca wysokość opłaty za pobyt S. S. w DPS stanie się ostateczna. Zatem kwestia ewentualnego zwolnienia skarżącego z obowiązku partycypowania w kosztach pobytu ojca w tej placówce winna być rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu. Dopóki bowiem w sposób ostateczny nie zostanie ustalona kwota odpłatności za pobyt w DPS, pozostaje otwarta kwestia zwolnienia zobowiązanego z tego obowiązku – por. wyrok WSA W Łodzi z 1.04.2009 sygn. akt II SA/Łd 882/08 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Analogiczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 30 listopada 2007 r. IV SA/Gl431/07. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że zwolnienie z opłaty może dotyczyć jedynie sytuacji, w której określona opłata została ustalona w sposób przewidziany przepisami prawa. Nie znając bowiem zakresu obowiązku strona nie może nawet stwierdzić czy mu podoła, czy też winna wystąpić z wnioskiem o całkowite lub częściowe zwolnienie z nieustalonej jeszcze opłaty. W tym stanie rzeczy w ramach toczącego się postępowania administracyjnego zbędne było prowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność wyjaśnienia przesłanek warunkujących zwolnienie skarżącego od obowiązku ponoszenia przedmiotowej opłaty. Zbędnym jest też w tej sytuacji ustosunkowywanie się do zarzutów skargi co do przesłanek takiego zwolnienia. W ponownym postępowaniu organy dokonają wyliczenia dochodu skarżącego za poszczególne miesiące 2008 roku ze wskazaniem sposobu jego ustalenia, uwzględniając dyspozycję art. 6 pkt 3, art. 8 ust.1 pkt 1 lub 2 ustawy o pomocy społecznej, a gdy decyzja w przedmiocie ustalenia opłaty stanie się ostateczna rozpoznają wniosek skarżącego o zwolnienie z opłaty mając na uwadze treść art. 64 ustawy o pomocy społecznej. Niezbędnym jest też dołączenie decyzji wydanej w trybie art. 59 cyt. ustawy ustalającej wysokość opłaty ponoszonej przez S. S. - ojca skarżącego za swój pobyt w DPS, co bezpośrednio rzutuje na decyzję o ustaleniu wysokości opłaty członka jego rodziny, ustosunkowanie się do zarzutu skarżącego o nabyciu przez jego ojca praw do emerytury – pismo z [...] 08.2009 r. w aktach administracyjnych. Mając powyższe na uwadze na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w wyroku. ----------------------- 7