I OSK 1049/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 7 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora Uniwersytetu Jagiellońskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 41/10 w sprawie ze skargi W.C. na decyzję Rektora Uniwersytetu Jagiellońskiego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za powtarzanie przedmiotu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 41/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną przez W. C. decyzję Rektora Uniwersytetu Jagiellońskiego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzją Dziekana Wydziału Prawa i Administracji z dnia [...] października w przedmiocie opłaty za powtarzanie przedmiotu. Wyrok ten został wydany w związku z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2010 r., którym uchylone zostało postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 maja 2009 r., odrzucające skargę W. C., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania z zaleceniem zbadania: po pierwsze dopuszczalności skargi pod kątem sprawy z zakresu administracji publicznej, a po drugie – terminowości wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd uznał, że sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego, bowiem jej przedmiotem jest decyzja wydana w indywidualnej sprawie studenta przez organ uczelni, zaś skarga została wniesiona w terminie, zatem jest dopuszczalna. Przedmiotem zaskarżonych decyzji było rozpoznanie wniosku W. C. z dnia [...] października 2008 r., którym wystąpił on o wyrażenie zgody na ponowne umieszczenie przedmiotu – Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne w deklaracji, bez konieczności uiszczenia opłaty. Student uzasadnił wniosek tym, że w roku akademickim 2007/2008 umieścił w deklaracji ten przedmiot, ale nie zarejestrował się w uniwersyteckim systemie obsługi studentów ani na ćwiczenia, ani na egzamin, a trzeci rok studiów ukończył z nadwyżka punktową. Organy Uniwersytetu, w obu instancjach, odmówiły zgody, jako podstawę prawną wskazując § 14 Regulaminu Studiów z dnia 31 maja 2006 r. ze zmianami oraz § 2 uchwały nr 30/VI/2008 Senatu Uniwersytetu Jagiellońskiego z dnia 25 czerwca 2008 r. w sprawie szczegółowych zasad pobierania opłat za usługi edukacyjne w Uniwersytecie Jagiellońskim. Uchylając decyzje organów obu instancji Uniwersytetu, wskazanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stanął na stanowisku, że przepisy będące podstawą zaskarżonych decyzji, tj. § 14 Regulaminu Studiów i § 2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 uchwały Senatu w sprawie opłat są niezgodne z art. 99 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym. Wojewódzki Sąd wskazał, że art. 99 ust. 1 ustawy zezwala na pobieranie opłat za usługi edukacyjne w przypadku m.in. powtarzania zajęć z powodu niezadowalających wyników w nauce, natomiast zarówno Regulamin Studiów, jak i uchwała w sprawie opłat przewidują tę opłatę także w przypadku, gdy na wcześniejszym roku udział studenta w zajęciach z tego samego przedmiotu był już objęty jego deklaracją lub innym systemem rejestracji. Zdaniem Sądu takie unormowanie rozszerza ustawową instytucję powtarzania przedmiotu z powodu niezadowalających wyników w nauce. Reprezentowany przez radcę prawnego, Rektor Uniwersytetu Jagiellońskiego wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, lub, po uchyleniu, oddalenia skargi i zarzucając stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.): 1) naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1), tj.: – art. 99 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) w związku z art. 4 ust. 1, art. 189 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, art. 70 ust. 2 i 5 Konstytucji RP, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przedmiotowa norma nie daje podstaw do ustalenia przesłanki opłaty za usługi edukacyjne przez Senat uczelni, tj. że Senat przekroczył zakres delegacji ustawowej zawartej w normie art. 99 ust. 3 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym poprzez przyjęcie w § 2 ust. 2 pkt 1 Uchwały Senatu Uniwersytetu Jagiellońskiego z dnia 25 czerwca 2008 r. nr 30/VI/2008 w sprawie szczegółowych zasad pobierania opłat za usługi edukacyjne w UJ, że opłatę za powtarzanie określonych zajęć z powodu niezadowalających wyników w nauce pobiera się w przypadku ponownego udziału w zajęciach lub ponownego przystąpienia do zaliczenia lub egzaminu z tego samego przedmiotu. Przez ponowny udział w zajęciach rozumie się także przypadek, gdy na wcześniejszym roku studiów lub roku akademickim, udział studenta w zajęciach z tego samego przedmiotu był już objęty jego deklaracją lub innym systemem rejestracji określonym przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej, czyli błędne przyjęcie, że nieprzystąpienie studenta do egzaminu zgodnie ze złożoną deklaracją i ponowne jego zadeklarowanie nie może stanowić podstawy do pobierania opłaty za usługi edukacyjne, tj. pobieranie opłaty za powyższe. Przyjęcie więc, że powyższa przesłanka określona w uchwale Senatu nie znajduje umocowania w przepisie art. 99 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, – art. 99 ust. 1 w zw. z 160 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) w związku z art. 4 ust. 1, art. 189 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, art. 70 ust. 2 i 5 Konstytucji RP, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przedmiotowa norma nie daje podstaw do dookreślenia ustawowych przesłanek pobierania opłat za usługi edukacyjne, tj. "powtarzania przedmiotu z powodu niezadowalających wyników w nauce" przez Senat UJ poprzez przyjęcie w § 14 ust. 1, 2, Regulaminu I stopnia, II stopnia oraz jednolitych studiów magisterskich uchwalonego przez Senat UJ w dniu 31 maja 2006 r., zmienionego uchwałami Senatu UJ z dnia 25 kwietnia 2007 r. oraz z dnia 7 maja 2008 r., że opłatę za powtarzanie określonych zajęć z powodu niezadowalających wyników w nauce pobiera się w przypadku ponownego udziału w zajęciach lub ponownego przystąpienia do zaliczenia lub egzaminu z tego samego przedmiotu. Przez ponowny udział w zajęciach rozumie się także przypadek, gdy na wcześniejszym roku studiów lub roku akademickim, udział studenta w zajęciach z tego samego przedmiotu był już objęty jego deklaracją lub innym systemem rejestracji określonym przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej, a więc poprzez błędne przyjęcie, iż wprowadzono usługę edukacyjną nie objętą ustawą, – art. 99 ust. 1 – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) w związku z art. 189 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, poprzez błędne przyjęcie, że nie przystąpienie studenta do egzaminu zgodnie ze złożoną deklaracją i ponowne jego zadeklarowanie nie może stanowić podstawy do pobierania opłaty za usługi edukacyjne, tj. pobieranie opłaty na podstawie § 14 ust. 4 Regulaminu I stopnia, II stopnia oraz jednolitych studiów magisterskich uchwalonego przez Senat UJ w dniu 31 maja 2006 r. zmienionego uchwałami Senatu UJ z dnia 25 kwietnia 2007 r. oraz z dnia 7 maja 2008 r. Przyjęcie więc, że powyższa przesłanka określona regulaminem studiów nie znajduje umocowania w przepisie art. 99 ust. 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym. 2) naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2), tj.: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 6, 7, 8, 77 § 1, 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że organy administracji naruszyły ww. przepisy postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem nie można zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenia przepisów wskazanych w jej podstawach. Artykuł 70 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zasadę, że nauka w szkołach publicznych jest bezpłatna, jednak ustawa może dopuścić świadczenie niektórych usług edukacyjnych przez publiczne szkoły wyższe za odpłatnością. Ust. 5 tego artykułu zapewnia szkołom wyższym autonomię na zasadach określonych w ustawie. Z przepisów tych wynika, że szkoła wyższa działa w granicach określonych ustawami, a zasady jej autonomii określa ustawa. Odpłatność za świadczenie usług edukacyjnych należy do atrybutów autonomii szkół wyższych publicznych, jako wyjątek od konstytucyjnej zasady bezpłatności nauki w szkołach publicznych. Wyjątek, jak wynika z ust. 2 art. 70 dopuszcza tylko ustawa, zatem jest możliwy do stosowania tylko w takich granicach na jakie ustawa pozwala. Artykuł 99 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), dalej "ustawa o szkolnictwie", właśnie jako wyjątek od zasady bezpłatności nauki w szkołach publicznych przewiduje możliwość pobierania przez uczelnie publiczne opłat za świadczone usługi edukacyjne. Ust. 1 tego artykułu wskazuje enumeratywnie usługi, za które mogą być pobierane opłaty. Ust. 5 upoważnia senaty uczelni do określenia szczegółowych zasad pobierania tych opłat. Ponieważ odpłatność za usługi edukacyjne jest wyjątkiem od konstytucyjnej zasady bezpłatności katalog wymieniony w art. 99 ust. 1 ustawy o szkolnictwie nie może podlegać żadnym rozszerzeniom, jest to bowiem katalog zamknięty. Określając szczegółowe zasady pobierania opłat senaty uczelni nie mają podstaw do ustalania kryteriów innych, niż wskazane w ustawie, za jakie pobiera się opłaty, po pierwsze dlatego, że ustawa dopuszcza tylko wskazane w niej przypadki, a po drugie, że upoważnia senaty tylko do określenia szczegółowych zasad pobierania opłaty, a nie ich stanowienia. Jedną z przyczyn możliwości pobierania opłat za usługi edukacyjne, wskazaną w art. 99 ust. 1 ustawy o szkolnictwie jest opłata związana z powtarzaniem określonych zajęć z powodu niezadowalających wyników w nauce, o czym mówi jego pkt 2. Na taki przypadek powołały się organy Uniwersytetu odmawiając W. C. zwolnienia z opłaty za powtarzanie przedmiotu. Ustawa operuje pojęciami "powtarzanie zajęć" i "niezadowalające wyniki w nauce". Regulamin Studiów Uniwersytetu Jagiellońskiego z dnia 31 maja 2006 r. ze zmianami w § 14 ust. 1 wyjaśnia jak rozumie pojęcie "powtarzania zajęć", stanowiąc, że jest to ponowny udział w zajęciach lub ponowne przystąpienie do zaliczenia lub egzaminu z tego samego przedmiotu. W ust. 2 zaś tego paragrafu precyzuje z kolei wyrażenie "ponowny udział", czym jest także przypadek, gdy na wcześniejszym roku udział studenta w zajęciach z tego samego przedmiotu był już objęty jego deklaracją lub innym systemem rejestracji. Przepis ten umieszczony jest w dziale "Zaliczenia przedmiotów i roku studiów." Z paragrafów poprzedzających wynika, iż warunkiem zaliczenia jest uzyskanie określonej liczby punktów zaliczeniowych, niespełnienie natomiast tego wymogu skutkuje koniecznością powtarzania przedmiotu celem zaliczenia. Z kolei ust. 4 § 14 stanowi, że warunkiem dopuszczenia do powtarzania przedmiotu jest uiszczenie opłaty. Taka sytuacja jest logiczna i konsekwentna, wynika z niej bowiem, że nieosiągnięcie wymaganej liczby punków powoduje brak zaliczenia przedmiotu i w konsekwencji jego powtarzanie, ale po uiszczeniu opłaty. Nieosiągnięcie wymaganej liczby punktów to pojęcie odpowiadające pojęciu "niezadowalających wyników w nauce", a warunkiem powtarzania zajęć z tego powodu może być uiszczenie opłaty. Art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy o szkolnictwie opłaty z takiego tytułu właśnie dopuszcza. Stwierdzić jednak należy, że Regulamin Studiów nie ogranicza się tylko do takiego unormowania, tj. możliwości pobrania opłaty z tytułu powtarzania zajęć wobec ich niezaliczenia przez nieosiągnięcie określonej liczby punktów, gdyż opłatę tę przewiduje także i z innej przyczyny. Z § 14 ust. 2 w zw. z ust. 4 wynika bowiem, że powtarzanie przedmiotu, tj. ponowny udział w zajęciach, to także przypadek wcześniejszego zarejestrowania przedmiotu w deklaracji lub innym systemie. Opłaty z takiego tytułu art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy o szkolnictwie nie przewiduje. Rację ma zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazując na niezgodność Regulaminu z tą ustawą, gdyż ust. 2 § 14 Regulaminu nie sam, lecz w powiązaniu z ust. 4 § 14 stoi w sprzeczności z art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy. Regulację taką jak w Regulaminie powtarza Uchwała nr 30/VI/2008 Senatu Uniwersytetu Jagiellońskiego z dnia 25 czerwca 2008 r. W § 2 ust. 1 pkt 2 przewiduje pobieranie opłat za usługi edukacyjne w związku z powtarzaniem zajęć z powodu niezadowalających wyników w nauce, a zatem tak jak to przewiduje art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy o szkolnictwie, jednak z zastrzeżeniem. W ust. 2 tego przepisu przewidziano bowiem, że opłatę tę pobiera się w przypadku ponownego udziału w zajęciach, rozumiejąc przez ponowny udział także sytuację, gdy na wcześniejszym roku udział w zajęciach był objęty deklaracją lub innym systemem rejestracji. Z unormowań tych wynika jednoznacznie, że opłata ma być pobierana nie tylko za powtarzanie zajęć z powodu niezadowalających wyników w nauce, ale także wówczas, gdy udział w zajęciach był tylko objęty deklaracją lub inną rejestracją. Oznacza to, że opłata z tego tytułu ma być ponoszona tylko za gotowość uczelni do świadczenia usług. Ust. 2 § 2 Uchwały stoi w sprzeczności z art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy o szkolnictwie, gdyż przewiduje opłatę za sytuację nieobjętą katalogiem przypadków ustawowych. Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż na podstawie takich przepisów nie można żądać opłaty od studenta, zatem że odmowa załatwienia jego podania narusza prawo. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).