II SA/Ke 771/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi D.M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. II SA/Ke 771/10 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 kpa, w związku z zażaleniem D. M. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] znak: [...], nakazujące B. i K. K. wstrzymanie w terminie natychmiastowym budowę budynku mieszkalnego na działkach nr 728/11, 729/11, 729/23 w Ł. gm. B., umorzył postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu organ podkreślił, że możliwość złożenia zażalenia na postanowienie organu I instancji przysługuje w myśl art. 127 § 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, tylko stronie w sprawie. Przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego jest budowa budynku mieszkalnego usytuowanego na wyżej opisanej nieruchomości w miejscowości Ł., będącej własnością B. i K. K. Podczas dokonanych w dniach 16.07.2010r. i 11.08.2010r. oględzin, organ I instancji ustalił, że budowa tego budynku realizowana jest niezgodnie z posiadanym projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją nr [...] Starosty B. znak: [...]. Stwierdzono bowiem, że istniejący budynek o wymiarach zewnętrznych 9,18 x 13,10 m usytuowany jest od strony zachodniej w odległości 4,12 m od ogrodzenia z siatki stalowej, a dobudowany od tej strony taras, oddalony jest od tej siatki o 2,34 m, podczas gdy według projektu budowlanego taras ten powinien być oddalony na odległość 2,7 m. Ponadto okap budynku od strony zachodniej wystaje poza obręb nieocieplonej ściany budynku na odległość 1,08m przy projektowanym ociepleniu grubości 8-9 cm, podczas gdy wg. projektu powinien wystawać o 0,7m od ocieplonej ściany. Poza tym płyta balkonowa na poddaszu budynku od strony zachodniej ma szerokość 1,24m, podczas gdy według projektu ma ok. 1,35m od nieocieplonej ściany zachodniej. Ustalono również, że różnica poziomu posadzki parteru i poziomu istniejącego terenu od strony południowej to 0,53 m, od strony północnej to 1,20m. Ustalono również, że wysokość widocznej ściany tarasu od strony zachodniej to 1,30m. Według projektu budowlanego poziom 0,00 parteru to 285,8 m n.p.m., lecz nie ustalono jaki jest rzeczywisty poziom posadzki wybudowanego budynku. Organ II instancji podniósł, że pomimo wyszczególnionych nieprawidłowości, zgodnie z § 12 ust.5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w brzmieniu obowiązującym od dnia 8 lipca 2009r., odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa. Przedmiotowy budynek usytuowany jest w odległości większej niż 4m, przy większej niż w w/w przepisie odległości jego okapu i tarasu od granicy działki, tak więc jego usytuowanie zgodne jest z obecnie obowiązującymi przepisami i nie narusza interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, D. M. nie może być uznana za stronę w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przedmiotowego budynku mieszkalnego w rozumieniu art. 28 kpa, gdyż ma ona jedynie interes faktyczny. Dlatego zażalenie przez nią wniesione uznać należy za niedopuszczalne. W skardze na to postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, D. M. podniosła, że stanowisko w nim zawarte jest niesłuszne i "mocno krzywdzące". Pomimo wstrzymania robót przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., prace na budowie sąsiadów były kontynuowane. Skarżąca "została zaskoczona" wykonaniem "szpetnego" ogrodzenia i muru oporowego, który został obsypany nawiezionym gruntem. Tym samym dokonano istotnych zmian w naturalnym spływie wód opadowych. Wykonane nasypy powodują, że z ½ powierzchni działki małżonków K. kierunek spływu wód będzie odwrócony i skierowany na wspólną drogę, a dalej na działkę skarżącej. D. M. zarzuciła także, iż istnieją znaczne odstępstwa od zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ł. i B., gdyż w planie ustalono poziom podłogi nie więcej niż 1 m od terenu, a budynki i garaże mają być jednokondygnacyjne. W postanowieniu zaś brak jest ustalenia co do poziomu podłogi, a ponadto faktycznie wybudowany został duży i dwukondygnacyjny garaż. Ogrodzenie nie jest zharmonizowane z otoczeniem – jak stanowi plan miejscowy. Skarżąca wyraziła także wątpliwość, czy został spełniony warunek maksimum 30% zabudowy na tak małej działce oraz podniosła, że działania sąsiadów "obniżają wartość użytkową i materialną" należącej do niej posesji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie kontroli sądowej podlegało postanowienie o umorzeniu postępowania zażaleniowego toczącego się na skutek wniesienia przez D. M. zażalenia od rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego I instancji, podjętego w oparciu o art. 50 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. nr 156 z 2006r., poz. 118 ze zm.). Jak wynika z akt sprawy i ustaleń dokonanych w toku tego postępowania, organ stwierdził, że budynek mieszkalny realizowany przez małżonków K. na działce sąsiadującej z działką należącą do skarżącej, odbiega w sposób istotny od ustaleń i warunków określonych w ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z 14 kwietnia 2008r. i zatwierdzonego w tej decyzji projektu budowlanego, co spełnia dyspozycję art. 50 ust.1 pkt 4 Prawa budowlanego. Ustalono przy tym, że odstępstwa te polegają na: 1. zbliżeniu tarasu dobudowanego do tego budynku od strony zachodniej, na odległość 2,34 m od siatki ogrodzeniowej, podczas gdy według projektu budowlanego taras ten powinien być oddalony na odległość 2,7 m, 2. wysunięciu okapu budynku od strony zachodniej poza obręb nieocieplonej ściany budynku na odległość 1,08m przy projektowanym ociepleniu grubości 8-9 cm, podczas gdy wg projektu powinien wystawać o 0,7m od ocieplonej ściany, 3. zmniejszeniu szerokości płyty balkonowej na poddaszu budynku od strony zachodniej do szerokości 1,24 m, podczas gdy według projektu miała ona mieć ok. 1,35m od nieocieplonej ściany zachodniej. W zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy przyjął, że wymienione wyżej odstępstwa nie naruszają interesu prawnego D. M., gdyż pozostają w zgodzie z obowiązującymi przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.02.75.690 ze zm.), co do odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Przepis art. 28 kpa stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym dominuje zaś pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowić może podstawę interesu prawnego i stwarzać dla określonego podmiotu legitymację procesową strony; nie może go natomiast stanowić interes faktyczny (por. wyroki NSA z 29 stycznia 1991r., sygn. akt IV SA 972/90; z dnia 30 listopada 1993r., sygn. akt II SA 1793/93; z dnia 9 marca 1994r., sygn. akt III SA 1434/93, uchwała NSA z 3 lutego 1997r., OPS 9/96). Zgodnie z § 12 ust.5 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa. Niewątpliwie zatem ustalone przez organ nadzoru budowlanego, a wymienione wyżej odstępstwa od zatwierdzonego projektu, nie naruszają odległości określonych w zacytowanym przepisie. Bezspornym przy tym jest, że budynek mieszkalny na działce małżonków K. zlokalizowany został w sposób, który nie narusza wymaganej odległości 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną, o jakiej mowa w § 12 ust.1 pkt 1 rozporządzenia. Tym samym, w odniesieniu do ustalonych wyżej odstępstw, nie ma przepisu prawa materialnego, który poprzez działania inwestorów zostałby naruszony i uzasadniałby istnienie po stronie skarżącej interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że postępowanie naprawcze, prowadzone w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego, ma na celu doprowadzenie prowadzonych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przy czym zawsze chodzi o przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego. Dlatego działania naprawcze organu muszą mieć na uwadze aktualną treść § 12 ust.5 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002r., w brzmieniu nadanym rozporządzeniem z 12 marca 2009r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2009.56.461) i w sprawie nie ma zastosowania zapis § 2 ust. 1 tego rozporządzenia stanowiący, że przepisów znowelizowanych nie stosuje się, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów. Mimo to, zaskarżone postanowienie jest wadliwe, gdyż wydane zostało przedwcześnie, bez wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Nie ulega bowiem wątpliwości, że postępowanie administracyjne mające na celu kontrolę budowy prowadzonej przez małżonków K., zostało wszczęte wskutek interwencji D. M.. W piśmie z dnia 24 czerwca 2010r. skierowanym do "Nadzoru Budowlanego w B.", skarżąca wnosiła m.in. o sprawdzenie, czy "budynek nie został wyniesiony tak wysoko niezgodnie z projektem", a zastrzeżenia w tym zakresie podtrzymała w trakcie oględzin przeprowadzonych dnia 11 sierpnia 2010r. Prowadząc postępowanie naprawcze, organ winien był odnieść się do wszystkich możliwych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, także do zarzutu dotyczącego wyniesienia budynku mieszkalnego poza poziom terenu, niezgodnie z projektem. Tymczasem z ustaleń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia znalazło się stwierdzenie, iż "według projektu budowlanego poziom 0,00 parteru to 285,8 m n.p.m., lecz nie ustalono jaki jest rzeczywisty poziom posadzki wybudowanego budynku". Mimo oczywistego, przyznanego przez organ braku ustalenia w tym zakresie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony, ograniczając swoje wywody odnośnie zgodności z przepisami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. jedynie do tych odstępstw, które zostały stwierdzone. Organ przeoczył i nie dostrzegł tego, iż wyjaśnienie, czy wyniesienie budynku mieszkalnego inwestorów na taką a nie inną wysokość ponad poziom terenu odpowiada zapisom zatwierdzonego projektu budowlanego, ma istotne znaczenie dla ustalenia, czy w tym zakresie także mamy do czynienia z istotnym odstępstwem, o jakim mowa w art. 50 ust.1 pkt 4 Prawa budowlanego, a jeśli tak – czy odstępstwo to wpływa na ustalone przepisem prawa materialnego uprawnienia skarżącej jako sąsiada nieruchomości, na której realizowana jest inwestycja. Dopiero odpowiedź na te pytania pozwoli na rzetelną ocenę interesu prawnego D. M. w rozumieniu art. 28 kpa. Tym samym, naruszył organ powinność wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jaką nakładają przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To z kolei powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o art. 152 p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ odwoławczy wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na uwadze wszystkie poczynione wyżej uwagi i wyeliminuje dotychczas popełnione naruszenia prawa.