II GSK 728/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Przegalińska po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2865/10 w sprawie ze skargi S. Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia oraz uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za zasadne postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2865/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę S. Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia oraz uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za zasadne. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji stwierdził, iż zgodnie z treścią art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) stronami w postępowaniu sądowoadministracyjnym są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Z kolei w treści art. 50 p.p.s.a. ustawodawca wskazał osoby uprawnione do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Ze wskazanych przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz z treści art. 28 i art. 29 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego definiujących pojęcie strony nie wynika, by uprawnionym do wniesienia skargi był organ administracyjny prowadzący postępowanie. Wskazując na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego, Sąd I instancji podniósł, że nie istnieje możliwość złożenia skargi przez organ administracyjny I instancji, gdyż sama rola, jaką pełni on w postępowaniu wyklucza jego własny interes prawny lub obowiązek, nawet w sytuacji, gdy decyzja dotyka bezpośrednio lub pośrednio jego praw lub obowiązków. Ponadto przyznanie orzekającemu organowi statusu strony uprawnionej do złożenia odwołania od własnej decyzji, bądź wniesienia skargi godziłoby w elementarne zasady i wartości obowiązujące w postępowaniu. Możliwość równoczesnego występowania z jednej strony jako podmiot administracyjny, a następnie w charakterze strony kierującej się własnym interesem i wnoszącej skargę do sądu zostaje zatem wyłączona. Sąd I instancji stwierdził, że skarga nie może być wykorzystywana do sporów wynikłych pomiędzy organami administracji różnych szczebli, gdyż godziłoby to w istotę postępowania odwoławczego oraz instytucji nadzoru. Podstawą kompetencji nadzorczych oraz postępowania odwoławczego jest kontrola i możliwość korygowania działań podmiotów nadzorowanych. Żadne z przepisów prawa nie dają organom administracji państwowej I instancji prawa odwoływania się (wnoszenia skargi) od decyzji organów II instancji wydawanych w postępowaniu odwoławczym lub w trybie nadzoru. Od powyższego postanowienia S. Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych w W. wniósł skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 1a pkt 13 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., zwanej dalej: p.e.w.a.) i art. 5 § 1 pkt 2 p.e.w.a. oraz art. 19 § 1 p.e.w.a. w zw. z art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 2 p.e.w.a., art. 34 § 1 p.e.w.a. w zw. z art. 17 § 1 p.e.w.a. – poprzez ich niezastosowanie, prowadzące do przyjęcia, iż skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz na przyjęciu, iż skarżącemu przysługuje status organu w postępowaniu egzekucyjnym w administracji – a w konsekwencji – uznanie, że skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym; 2. art. 28 i 29 k.p.a. – poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż skarżący jest organem administracyjnym prowadzącym postępowanie, a także ich niezastosowanie poprzez nieprzyjęcie, że skarżący ze względu na swój interes prawny jest stroną postępowania egzekucyjnego w administracji – a w konsekwencji uznanie, iż skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym; 3. art. 32 p.p.s.a. i art. 50 p.p.s.a. – poprzez ich niezastosowanie i uznanie, iż skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym; 4. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. – poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wniesienie skargi jest niedopuszczalne i na odrzuceniu skargi. Strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że bezpośrednią konsekwencją wskazanych naruszeń prawa procesowego jest godzące w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP pozbawienie skarżącego prawa do drogi sądowej w przedmiocie kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z uwagi na fakt, iż postępowanie egzekucyjne w administracji dotyczy interesu prawnego skarżącego nie posiadającego osobowości prawnej , skarżący jest stroną w tym postępowaniu, w myśl art. 28 i art. 29 k.p.a. Skarżący jest podmiotem uprawnionym do dochodzenia zapłaty opłaty, ale nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym. Z art. 19 § 1 p.e.w.a. wynika, że organem egzekucyjnym w egzekucji należności za pobyt w izbie wytrzeźwień jest naczelnik urzędu skarbowego, zaś skarżący posiada w tym postępowaniu wyłącznie status wierzyciela (strony). Zgodnie z art. 34 § 1 w zw. z art. 17 § 1 p.e.w.a. wierzycielowi przysługuje prawo wypowiadania się odnośnie zarzutów dłużnika w sprawie prowadzenia egzekucji, aczkolwiek wierzyciela wydającego takie postanowienia nie można uznawać za organ I instancji. Kasator stwierdził również, iż od orzeczenia organu rozpatrującego zażalenie na postanowienie organu egzekucyjnego każdej ze stron przysługuje prawo do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Ponieważ postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2010 r. ma charakter drugoinstancyjnego i wyczerpującego tok odwoławczy w postępowaniu administracyjnym, wypełnione zostały przesłanki z art. 52 p.p.s.a., uprawniające skarżącego, któremu przysługuje status strony, do złożenia skargi do WSA. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli jako Sądu drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach skutkujących nieważnością postępowania, określonych w art. 183 § 2 powołanej ustawy, które w niniejszej sprawie nie występują. Rozpoznając sprawę w granicach określonych skargą kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie ma ona uzasadnionych podstaw. Należy na wstępie zauważyć, że S. Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych wniósł skargę do Sądu I instancji, uznając się za stronę skarżącą w prowadzonym postępowaniu. Przypomnieć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wszczyna postępowanie na podstawie skargi wniesionej przez każdego, kto ma w tym interes prawny (art. 50 ust. 1 p.p.s.a.). Pojęcie interesu prawnego, konstytuujące legitymację materialną skarżącego, należy ujmować w kategoriach obiektywnych. Istnieje on wówczas, kiedy można wskazać przepis prawa materialnego, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. W sprawie brak jest przepisu, na którym można oprzeć legitymację materialną S. Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych w toku postępowania egzekucyjnego. Oznacza to, że istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. W tej płaszczyźnie o istnieniu legitymacji skargowej nie decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego, lecz interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym. Przenosząc te rozważania natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, ze S. Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych wniósł do sądu administracyjnego skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2010 r., utrzymujące w mocy zarzut wniesiony przez zobowiązanego, dotyczący przedawnienia objętej tytułem wykonawczym należności za pobyt w Izbie Wytrzeźwień. Podnieść należy, iż prawidłowe jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., stwierdzające że S. Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych nie może w niniejszej sprawie wnieść skutecznie skargi do sądu administracyjnego, gdyż w postępowaniu tym występuje on jako organ administracji wydający postanowienie w I instancji, będąc jednocześnie wierzycielem w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym. Organowi temu, jako organowi jednostki samorządu terytorialnego powierzono właściwość orzekania w sprawach indywidualnych w formie decyzji lub postanowienia. Nie ma przy tym znaczenia, jak słusznie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę, sposób przekazania temu organowi kompetencji, to jest czy nastąpiło to w drodze porozumienia czy też z mocy ustawy. W konsekwencji takiego przekazania właściwości, S. Ośrodkowi dla Osób Nietrzeźwych przyznano uprawnienia i nałożono na niego obowiązki, jednakże nie skutkowało to przyznaniem mu interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Treść art. 17 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Instytucja postanowień i zażaleń z art. 17 przypomina odpowiednie środki odwoławcze z kodeksu postępowania administracyjnego, do którego przepis ten nawiązuje. Postępowanie egzekucyjne nie zna instytucji decyzji i odwołań od decyzji, zaś podobną funkcję do odwołań spełniają tu zarzuty, będące jednak rodzajowo innym środkiem zaskarżenia. Ponadto zgodnie z treścią art. 34 § 2 p.e.w.a., na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela przysługuje zażalenie. W postępowaniu egzekucyjnym w administracji przepisy łączą wniesienie zażalenia z bardzo różnymi sytuacjami. W szczególności w niektórych przypadkach ustawa przyznaje prawo wniesienia tego środka nie na postanowienia wydane w toku egzekucji lub dotyczące postępowania egzekucyjnego, ale na inne czynności podjęte w tym postępowaniu. Rozwiązanie to różnicuje zażalenie z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym od zażalenia z k.p.a (por. Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, pod red. R. Hausera, A. Skoczylasa, 5. wydanie C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 96 – 97). Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Na postanowienie S. Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych z dnia 4 maja 2010 r. w sprawie stanowiska wierzyciela, wydanego na podstawie art. 34 § 1 w zw. z art. 17 § 1 p.e.w.a. oraz art. 124 k.p.a., zobowiązany G. W. wniósł zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Rozpoznając wniesione zażalenie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało postanowienie z dnia [...] października 2010 r., działając jako organ administracyjny II instancji. Właśnie to postanowienie, wydane niejako w postępowaniu odwoławczym zostało przez S. Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych zaskarżone do sądu administracyjnego. W świetle przedstawionych powyżej okoliczności, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe było rozstrzygnięcie Sądu I instancji odrzucające tę skargę jako wniesioną przez nieuprawniony podmiot. Należy bowiem jednoznacznie stwierdzić, że postanowienie wydane przez Ośrodek było postanowieniem wydanym przez organ administracji publicznej I instancji, jednakże wydanym nie w toku egzekucji, a zatem zbieżnym z postanowieniami wydanymi w oparciu o kodeks postępowania administracyjnego. Skoro zatem S. Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych działał jako pierwszoinstancyjny organ administracyjny, nie mógł on wnieść skutecznie skargi do sądu administracyjnego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, działającego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. Skoro więc podmiotowi wnoszącemu skargę nie przysługiwał w postępowaniu egzekucyjnym przymiot strony lecz charakteryzowały go uprawnienia organu administracji publicznej I instancji, skarga na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., podlegała odrzuceniu przez Sąd I instancji. W skardze kasacyjnej od tego postanowienia S. Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych wniósł o jego uchylenie zarzucając, iż zapadło ono również z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. Ponieważ przedmiotem kontroli kasacyjnej jest postanowienie o odrzuceniu skargi, wydane właśnie na tej podstawie podnieść należy, iż w myśl powołanego przepisu sąd administracyjny odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Przepis ten nawiązuje do przesłanek dopuszczalności zaskarżenia w węższym znaczeniu, w którym przez dopuszczalność skargi należy rozumieć zarówno jej przesłanki przedmiotowe, tzn. określenie od jakiego rodzaju form działalności organów administracji publicznej przysługuje skarga, jak i dopuszczalność skargi w zakresie podmiotowym, tzn. określenie, jakim podmiotom przysługuje legitymacja do jej wniesienia. Zatem jednym z warunków skutecznego złożenia skargi jest jej wniesienie przez podmiot, któremu – zgodnie z art. 50 § 1 lub § 2 – przysługuje legitymacja do jej wniesienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał prawidłowej charakterystyki podmiotu wnoszącego skargę i zasadnie uznał go za podmiot pozbawiony w toczącym się postępowaniu przymiotu strony posiadającej omówioną legitymacją. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.