II SA/Bk 722/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia dokumentacji geodezyjno-kartograficznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.- Decyzją z dnia [...].08.2010 r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, działając na postawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Starosty H., z dnia [...].09 2009 r., odmawiającą udostępnienia oryginalnej dokumentacji geodezyjno-kartograficznej znajdującej się w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w H. w zakresie zasobu bazowego dotyczącego obrębu S., gmina H., i odmówił udostępnienia do wglądu dokumentów stanowiących zasób Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w H., wchodzących w skład akt opisanych w protokole z dnia 30 kwietnia 2009 r. U podstaw rozstrzygnięcia organu legły następujące ustalenia. W protokole z dnia 30. 04. 2009 r. J. S., pełnomocnik W. S., zażądał udostępnienia dokumentacji geodezyjno-kartograficznej obrębu S. Decyzją z dnia [...].09.2009 r., doręczoną stronie 04.09.2009 r., Starosta H. odmówił udostępnienia oryginalnej dokumentacji geodezyjno-karotgraficznej. W dniu 17.09.2009 r. Pełnomocnik wnioskodawczyni powołując się na art. 111 k.p.a. zwrócił się do Starosty H. o uzupełnienie w/w decyzji w zakresie żądań przedstawionych we wniosku. Następnie w dniu 9 października 2009 r. Pełnomocnik Skarżącej złożył w Starostwie Powiatowym w H. wniosek o unieważnienie w/w decyzji Starosty H. z [...].09.2009 r. , znak: [...]. Z kolei postanowieniem z dnia [...].10.2009 r. Starosta H. odmówił uzupełnienia decyzji z [...].09.2009 r. Również pismem z dnia 16.10. 2009 r. Starosta H. przekazał do organu w/w wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty. Pismem z dnia 14.12.2009 r. pełnomocnik wnioskodawczyni uzupełnił wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. W motywach wniosku powołano przepis art. 61 Konstytucji o prawie obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej i prawie do uzyskania dostępu do dokumentów. Wskazał także, że ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie na podstawie ustaw. Ponadto w świetle art. 24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne operat ewidencyjny jest jawny a informacji udziela się odpłatnie. Z kolei według art. 40 tej ustawy państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny służy m.in. potrzebom obywateli. Ponadto w ocenie pełnomocnika przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17.05.1989 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu (Dz. U. Nr 49, poz. 493), są sprzeczne z postanowieniami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W trakcie postępowania przed P. Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Pełnomocnik Skarżącej wniósł kolejne pisma. Zdaniem P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego skoro wniosek o uzupełnienie decyzji został złożony przed upływem terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji a następnie przed rozpatrzeniem tego wniosku w dniu [...] października 2009 r., został złożony wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, to w tej sytuacji organ I instancji winien uznać, że od wydanej decyzji zostało wniesione odwołanie i w związku z tym rozważyć zasadność zastosowania przepisów art. 132 k.p.a., a w przypadku uznania, że nie zachodzą przesłanki do zmiany decyzji przekazać złożone wnioski wraz z aktami sprawy do organu odwoławczego. W konsekwencji brak było podstaw do wydania przez Starostę H. postanowienia z dnia [...].10.2009 r. odmawiającego uzupełnienia w/w decyzji. Odnosząc się do meritum wskazano, że dokumentacja wyszczególniona w punkcie 3, podpunkty a,b, c, protokołu z 30.04.2009 r., została wytworzona w wyniku przeprowadzenia prac scaleniowych i wymiennych gruntów obszaru obejmującego m.in. obręb S. a akta postępowania scaleniowego stanowią zasób bazowy. Odnośnie dokumentacji opisanej w punkcie 3c protokołu stwierdzono, że udostępnieniu podlega tylko szkic ciągów poligonowych, jako dokument zakwalifikowany do zasobu użytkowego. Pozostałe w/w dokumenty należą do zasobu przejściowego i bazowego. Z kolei dokumentacja opisana w punkcie 3d protokołu z 30.04.2009 r. została wytworzona w wyniku przeprowadzenia w 1983 r. prac aktualizacyjnych operatu ewidencyjnego obrębu S. i wchodzą w skład zasobów: bazowego i użytkowego. Wskazano, że w świetle §§ 4 i 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17.05.1989 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu, wnioskodawczyni mogą być udostępnione jedynie kopie dokumentów zasobu użytkowego, to jest: kopie wykazów współrzędnych i miar oraz kopie opisów topograficznych. Natomiast wgląd do Księgi Ewidencji Robót Geodezyjnych Nr [...] może być zrealizowany na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazano również, że odnośnie treści żądań wymienionych w punkcie 3f protokołu z dnia 30.04.2009 r. , to Starosta H. w piśmie z dnia 20 sierpnia 2009 r. a także w decyzji z [...].09.2009 r. poinformował Pełnomocnika Wnioskodawczyni, że oryginał orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z [...].11.1958 r. znajduje się w Archiwum Państwowym w B. a Starostwo dysponuje jedynie kopią tego orzeczenia, którą pozyskano w trakcie postępowania. W skardze wywiedzionej na w/w decyzję Pełnomocnik Skarżącej opisuje przebieg postępowania w sprawie oraz zarzuca obu organom opieszałość w załatwieniu sprawy, a także naruszenie art. 10 § 1 k.pa., art. 75 § 1 k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a , art. 78 § 1 k.p.a. , gdyż organy obu instancji traktują żądanie udostępnienia dokumentacji jak zwykły wniosek o udzielenie informacji, który nie ma żadnego związku z głównym postępowaniem administracyjnym i licznymi decyzjami, które zostały wydane. Zdaniem Pełnomocnika Skarżącej w sprawie doszło również do naruszenia przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem w istocie decyzja tego organu niczego nie zmienia i pozostaje w oczywistej sprzeczności ze stanowiskiem tego organu wyrażonym w piśmie z dnia 05.08.2009 r., znak: [...], w którym stwierdzono, iż organem właściwym w przedmiocie udostępnienia całości dokumentacji, wyszczególnionej w protokole z dnia 30.04.2009 r., pozostaje nadal Starosta H. Pełnomocnik wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji i dołączył do skargi kopie: protokołu z dnia 30.04.2009 r. i pisma z 05.08.2009 r. Pismem z dnia 10.01.2011 r. Pełnomocnik Skarżącej uzupełnił argumentację prawną zawartą w skardze. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację prawną zawartą w decyzji z [...].08.2010 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogłoby ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub, gdy dawało podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej "k.p.a.". W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z przepisami prawa Sąd dopatrzył się innego niż podniesione w skardze naruszenia prawa, co czyniło koniecznym stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Sądu nie do zaakceptowania jest pogląd wyrażony przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, że pismo pełnomocnika Skarżącej z dnia 09.10. 2009 r., zatytułowane "wniosek", skierowane do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, w którym w oparciu o art. 157 § 1 i 2 k.p.a. domaga się on stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu H., z [...].09.2009 r. , doręczonej stronie 04.09.2009 r., należało potraktować jako odwołanie złożone w toku instancji administracyjnej. Przede wszystkim z samej treści tego pisma wynika, że nie jest to odwołanie składane do organu odwoławczego w toku instancji administracyjnej w postępowaniu zwyczajnym, gdyż jak już wskazano Pełnomocnik Skarżącej powołuje jako podstawę prawną art. 157 k.p.a. i wnosi " o unieważnienie decyzji". Ponadto w konkluzji owego pisma (karta 7) Pełnomocnik Skarżącej stwierdza, że wykazany stan faktyczny i prawny w pełni uzasadniają żądnie unieważnienia przedmiotowej decyzji, jego zdaniem, wydanej bez podstawy prawnej i dodatkowo rażąco naruszającej prawo. Nie ulega więc wątpliwości intencja Pełnomocnika Skarżącej, który oprócz wniosku o stwierdzenie nieważności dokonuje kwalifikacji wad decyzji Starosty, jego zdaniem, wydanej bez podstawy prawnej, a także z rażącym naruszeniem prawa, a więc wskazuje na dwie przesłanki nieważności decyzji administracyjnej wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Potwierdzeniem intencji Pełnomocnika Skarżącej jest jego pismo z dnia 14.12.2009 r., skierowane do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, w którym podtrzymuje swoje stanowisko. Ponadto zaprezentowane stanowisko P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jest nie do przyjęcia w świetle chronologii zdarzeń prawnie istotnych z punktu widzenia zagwarantowania Skarżącej prawa do kontestowania decyzji Starosty H. w postępowaniu administracyjnym. Skoro decyzja Starosty H. została doręczona stronie 04.09.2009 r. a pismo pełnomocnika Skarżącej zostało złożone w dniu 09.10.2009 r. , a więc przeszło miesiąc od doręczenia decyzji organu I instancji, to przyjmując tok rozumowania P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego za prawidłowy to należałoby przyjąć, że pismo potraktowane jako odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania i bez wniosku o przywrócenie takiego terminu. W konsekwencji, podążając w/w tokiem rozumowania, należałoby stwierdzić, że owe "odwołanie" zostało złożone z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania – w oparciu o art. 134 k.p.a. Dodać też należy, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji został złożony przed wydaniem przez organ I instancji postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji. Zatem również i z tego powodu owe pismo nie mogło być uznane za odwołanie złożone w trybie 111 § 2 k.p.a., bowiem termin do wniesienia odwołania rozpoczął swój bieg dopiero od dnia doręczenia odpowiedzi – postanowienia Starosty H. z [...].10.2009 r. W świetle regulacji art. 111 § 2 k.p.a. i art. 127 § 1 k.p.a. nie sposób przyjąć za słuszny poglądu, który wynika de facto z argumentacji organu, iż wniesienie odwołania od decyzji jest możliwe przed wydaniem decyzji w sprawie. Należy zauważyć, iż w momencie składania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzja Starosty H. nie miała charakteru decyzji ostatecznej. Powyższa okoliczność nie mogła być uznana za przeszkodę prawną do prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W przeciwieństwie do regulacji zawartej w Ordynacji podatkowej art. 156 § 1 k.p.a. ab initio nie stanowi, iż warunkiem prowadzenia postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest jej ostateczność w toku instancji administracyjnej. Ponadto w momencie orzekania w dniu 13.08.2010 r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego miał już wiedzę, że decyzja Starosty H. jest ostateczna. Powyższe naruszenie przepisów prawa P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jest w ocenie Sądu rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem wydano decyzję w trybie odwoławczym w sytuacji gdy strona odwołania nie wniosła. Rażące naruszenie prawa ma miejsce wówczas gdy orzeczenie organu w sposób oczywisty narusza prawo i nie jest do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym, w tym z zasadami legalności i praworządności, wyrażonymi w art. 6 i art. 7 k.p.a. Jak już wskazano rażące naruszenie prawa w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do błędnego zakwalifikowania pisma Pełnomocnika Skarżącej jako odwołania podczas gdy jest ono w istocie wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ nada pismu o stwierdzenie nieważności decyzji, z dnia 09.10.2009 r., bieg, zgodnie z przepisami k.p.a. dotyczącymi stwierdzenia nieważności decyzji. Zarzuty zawarte w owym piśmie zostaną rozpoznane pod kątem ustalenia zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 k.p.a. Wobec stwierdzenia nieważności decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, i w konsekwencji potrzeby przeprowadzania postępowania administracyjnego w nadzwyczajnym trybie administracyjnym, odniesienie się do zarzutów skargi przez Sąd co do meritum jest przedwczesne, bowiem ocena zgodności z prawem decyzji wydawanej w trybie zwyczajnym różni się od oceny decyzji wydawanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności. W pierwszym przypadku organy administracji orzekają na podstawie przepisów prawa procesowego i materialnego mających zastosowanie w sprawie, z kolei w trybie stwierdzenia nieważności decyzji organy rozstrzygają czy badane orzeczenie jest dotknięte jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W konsekwencji również ocena legalności decyzji przez sąd administracyjny jest dokonywana przez pryzmat zgodności z prawem decyzji wydanej na postawie art. 156 k.p.a. i następnych k.p.a. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. W przedmiocie wykonalności decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. Skarżąca pomimo pouczenia o prawie do domagania się zwrotu kosztów postępowania sądowego takiego wniosku nie złożyła, dlatego też odstąpiono od orzekania w przedmiocie zwrotu kosztów zgodnie z art. 210 § 1 p.p.s.a.-