II SA/Lu 698/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Paulina Gąsławska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko I. uchyla zaskarżone postanowienie, które nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz uchyla postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. B. kwotę 100 (sto) złotych kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta po rozpatrzeniu wniosku A. B. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie warsztatu obsługi samochodów przy ul. H./Al. A. w L., składającego się z części biurowej, socjalnej i warsztatowej wraz z towarzyszącą infrastrukturą nałożył na wnioskodawcę obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia zobowiązując go do uwzględnienia w raporcie: 1) w zakresie oddziaływania akustycznego: analizy wzrostu natężenia ruchu samochodów osobowych i dostawczych (klientów projektowanego zakładu) poruszających się po drogach osiedlowych będących trasą dojazdu do przedmiotowego warsztatu, w której należy określić, w jaki sposób zmieni się klimat akustyczny zabudowy mieszkaniowej usytuowanej wzdłuż trasy dojazdowej poprzez porównanie dotychczasowego natężenia ruchu kołowego z prognozowanym natężeniem na etapie eksploatacji przedsięwzięcia; 2) w zakresie oddziaływania na powietrze atmosferyczne: analizy wpływu przedsięwzięcia na jakość powietrza z uwzględnieniem ruchu pojazdów po drogach Osiedla B. w oparciu o obowiązujące akty prawne w zakresie ochrony powietrza oraz zamieszczenie propozycji działań chroniących środowisko w zakresie powietrza; 3) w zakresie gospodarki wodno – ściekowej: sposobu odprowadzania wód opadowych i roztopowych z terenu działki; 4) analizy wariantu alternatywnego realizacji przedsięwzięcia uwzględniającego dojazd do planowanej stacji obsługi samochodów od strony Al. A. oraz analizę konfliktów społecznych. Organ wyjaśnił, że zgodnie z uchwałą Nr 1641/LIII/2002 Rady Miejskiej w L. z dnia 29 sierpnia 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. – część I, działki nr ewid. 197, 201, 212 obr. 42, ark. 12 położone przy ul. H. 1 i 3 w L., a więc działki na których realizowana ma być inwestycja objęta wnioskiem, przeznaczone są pod teren usług komercyjnych bez możliwości realizacji dużych obiektów handlowo – usługowych (domów towarowych, pasaży handlowych, koncentracji funkcji handlowo - usługowej) "Ub" (§36) i strefę zieleni wydzieloną w granicach terenów o różnych przeznaczeniach "z". Do terenu inwestycyjnego przylegają od południa droga wojewódzka (Al. G. W. A.), od zachodu i częściowo od północy drga gminna (ul. H.), w dalszej północnej części działki niezabudowane i działki z dwu kondygnacyjną zabudową mieszkaniową zaś od wschodu cmentarz komunalny. Prezydent zaznaczył, że stosownie do unormowania § 3 ust. 1 pkt 70 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko ( Dz.U. z 2004 r., Nr 257, poz. 2573 ze zm.) wnioskowane przedsięwzięcie zaliczone zostało do obiektów mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagane. Jego zdaniem planowana inwestycja będzie wiązała się z pogorszeniem klimatu akustycznego oraz powietrza w pobliżu dróg osiedlowych, po których zaplanowany jest dojazd samochód osobowych i ciężarowych do projektowanego warsztatu. Wskazał, że podobną opinię wyraził Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w opinii z dnia 19 lipca 2010 r. Organ ten uznał, że dla planowanego przedsięwzięcia zachodzi potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko w zakresie określonym w art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Odmienne stanowisko zajął natomiast Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w opinii z dnia 9 czerwca 2010 r. Prezydent podkreślił, że przeciwko realizacji inwestycji protestują mieszkańcy Osiedla B., obawiając się uciążliwego oddziaływania planowanej inwestycji na otaczające ją tereny. Po rozpoznaniu zażalenia A. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Podzielając argumentację organu I instancji Kolegium dodatkowo podniosło, że znajdująca się w aktach sprawy karta informacyjna planowanego przedsięwzięcia nie wskazuje szczegółowo, jakie będzie oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na środowisko i jakie zostaną przyjęte rozwiązania chroniące środowisko, gwarantujące dotrzymanie standardów poza terenem inwestycji. W ocenie organu odwoławczego ze względu na charakter zjawisk konieczne jest więc przeprowadzenie w raporcie analizy możliwości wystąpienia negatywnego oddziaływania całości przedsięwzięcia na tereny sąsiednie w szczególności w postaci wzmożonej emisji m.in. hałasu, gazów, pyłów czy też odorów złowonnych pochodzących z produktów ropopochodnych. W opinii Kolegium dla przedsięwzięć tego typu (także ze względu na zasadę prewencji i potencjalne zagrożenia), powinny być sporządzane raporty o oddziaływaniu na środowisko. W sytuacji bowiem, gdy nie można określić precyzyjnie wpływu danego przedsięwzięcia po jego wykonaniu już na etapie jego planowania należy dokonać ustalenia i oceny potencjalnych zagrożeń, które mogą wystąpić po zrealizowaniu tego przedsięwzięcia i rozpoczęciu jego eksploatacji. Nałożony na wnioskodawcę obowiązek nie wyklucza przy tym zrealizowania przedsięwzięcia, a ma jedynie na celu ustalenie wszystkich aspektów sprawy i wyjaśnienie istniejących wątpliwości co do rozmiaru przedsięwzięcia i jego potencjalnego oddziaływania na inne elementy środowiska w przyszłości (w tym organ I instancji miał za zadanie zrealizowanie wskazanej wyżej zasady prewencji). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. B. zażądał uchylenia w całości postanowienia organu odwoławczego. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu, że uzasadniając zaskarżone postanowienie posiłkował się przede wszystkim stwierdzeniami i wytycznymi użytymi w postanowieniu Prezydenta Miasta. Natomiast w ogóle nie odniósł się do argumentacji zażalenia. Skarżący podniósł również, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji mimo, że dysponował dwoma odmiennymi, co do konkluzji, opiniami, kierował się jedynie poglądem wyrażonym w opinii rekomendującej przeprowadzenie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, ignorując wnioski opinii, która potrzeby takiej nie widzi. Według skarżącego nie odniesiono się do instancji uchwały Nr [...] Rady Miasta z której wynika, że działki 197,201,212, będące terenem przedsięwzięcia, przeznaczone są pod usługi komercyjne bez możliwości realizacji dużych obiektów handlowo-usługowych (Ub). Rada Miasta opracowując plan gospodarowania przeznaczyła te tereny pod usługi komercyjne, a obsługę komunikacyjną zaznaczono od ul. H. Wiadomym było od czasu powstania planu zagospodarowania, że terenie tych działek powstanie przedsięwzięcie w zakresie usług komercyjnych. Wówczas też w trakcie prac nad planem zagospodarowania, właściwym było zgłaszanie uwag lub protestów odnośnie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania, w części dotyczącej oddziaływania akustycznego, wpływu na powietrze atmosferyczne itp., terenów przeznaczonych pod usługi komercyjne, a obsługiwanych drogą publiczna dojazdową od strony Osiedla B. Ponieważ niezależnie od rodzaju świadczonych usług, istniałby ruch samochodów na drodze publicznej dojazdowej, obsługującej powstałe tu przedsięwzięcie, Rada Miasta w planie zagospodarowania ostatecznie zatwierdziła obsługę komunikacyjną działek 197, 201, 212 od ul. H. poprzez osiedle B., uwzględniając także ruch samochodowy do tych działek. W ocenie skarżącego organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie błędnie zinterpretował także treść rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, a zwłaszcza § 3 ust.1 pkt 70, gdzie dopuszcza się możliwość, a nie konieczność sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, oczywiście pod warunkiem zakwalifikowania przedsięwzięcia do znacząco oddziałujących na środowisko. W §5 rozporządzenia określono także szczegółowe uwarunkowania związane z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Zawarte w tym paragrafie uwarunkowania nie mają, zdaniem skarżącego, zastosowania dla planowanego przedsięwzięcia. Jest to bowiem mały warsztat (5 stanowisk), nie powiązany z innymi inwestycjami, które mogłyby się nakładać na tym terenie, nie wykorzystujący zasobów naturalnych, pozbawiony emisji, czy ryzyka wystąpienia awarii. Projekt stworzono w zgodzie z aktualnymi walorami przyrody i krajobrazu, ściśle według planu zagospodarowania. Zasięg jego oddziaływania nie jest transgraniczny i nie obciąża istniejącej infrastruktury technicznej - w kresie gospodarki wodno-ściekowej opracowano indywidualne rozwiązanie warunków technicznych dla tej inwestycji. Planowane przedsięwzięcie nie będzie działalnością uciążliwą, ma funkcjonować 6 dni w tygodniu, w trybie dziennym. Ponadto inwestycja znajduje się poza obszarami objętymi ochroną na podstawie ustawy z dn. 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Skarżący zarzucił organowi odwoławczego także to, że powołał się on na wyrok WSA w Lublinie, który odnosi się do stacji paliw, a więc jest nieadekwatny do stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz na wyrok tegoż Sądu nie posiadający uzasadnienia w związku, z czym niemożliwa jest ocena czego dotyczy i jak ma się do sprawy niniejszej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W rozpoznawanej sprawie uzasadnione jest przekonanie, że organy administracji publicznej swoich rozstrzygnięć nie poprzedziły rozpatrzeniem całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz dokonały wadliwej wykładni art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), czym naruszyły zasady wynikające z art. 7 i 77 § 1 kpa. Z treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko ( Dz. U. z 2004 r., Nr 257, poz. 2573 ze zm.), które obowiązywało w dacie orzekania przez organy, wynika jednoznacznie, że choć wymienia ono przedsięwzięcia dla których wymagane jest sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (§ 2) oraz przedsięwzięcia, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagany (§ 3) to jednak nie ulega wątpliwości, ze chodzi tu o przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko. W każdym zatem z tych przypadków założono istnienie emisji i innych uciążliwości związanych z funkcjonowaniem przedsięwzięcia szczegółowo jednak wskazując, które z tego rodzaju przedsięwzięć wymaga bezwzględnego sporządzenia raportu. Nie ma zatem żadnych podstaw do przyjęcia jak to zdaje się czynić organ odwoławczy, że dla konieczności sporządzenia raportu w przypadku przedsięwzięć określonych w § 3 wystarczy jedynie hipotetyczna wzmożona emisja m.in. hałasu, gazów, pyłów czy też odorów złowonnych pochodzących z produktów ropopochodnych. Okoliczności te mogą stanowić podstawę do uznania przedsięwzięcia za mogące znacząco oddziaływać na środowisko, ale wbrew przekonaniu organu, nie przesądzają w żaden sposób o konieczności sporządzenia raportu. Z treści art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) jasno wynika, że decydując o konieczności sporządzenia raportu właściwy organ zobowiązany jest uwzględnić łącznie wszystkie uwarunkowania, które przepis ten szczegółowo wymienia w punktach od 1 do 3. Organ administracji ma zatem obowiązek szacowania stopnia wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Dlatego stosowanie art. 63 ust. 1ustawy wiąże się z obowiązkiem oceny stopnia oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko przy wykorzystaniu wymienionych w tym przepisie kryteriów środowiskowych i informacji dotyczących oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko wynikających ze zgromadzonego w sprawie materiał dowodowego. Tymczasem z treści zaskarżonego postanowienia wynika, że właśnie emisje i inne uciążliwości, będące jedynie elementem tego badania, podlegającym ocenie na równi z pozostałymi przesłankami określonymi w tym przepisie organ uczynił decydującymi dla nakazania sporządzenia raportu. Słusznie zauważa skarżący, że poza obszarem rozważań organu pozostały takie okoliczności jak skala przedsięwzięcia i wielkości zajmowanego terenu oraz ich wzajemnych proporcji, powiązania z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, ryzyko wystąpienia poważnej awarii, przy uwzględnieniu używanych substancji i stosowanych technologii. Nie odniesiono się do podnoszonych przez skarżącego uwarunkowań wynikających z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta, w tym dotyczących przeznaczenia terenu pod usługi komercyjne i przyjętych rozwiązań komunikacyjnych. Zupełnie nie uwzględniono podawanych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia danych dotyczących jego skali, charakterystyki oraz sposobów zabezpieczenia przed negatywnym wpływem na środowisko ( pkt 3, pkt 6 i 7 karty ). W tym kontekście powołanie się przez Prezydenta Miasta na pogorszenie klimatu akustycznego oraz powietrza w pobliżu dróg osiedlowych po których jest zaplanowany dojazd samochodów ciężarowych i osobowych do zakładu jako uzasadniających sporządzenie raportu uznać należy za niewystarczające. Nie są także czytelne motywy na jakich opierały się organy pomijając przy rozstrzyganiu treść opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...], w której uznał, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Jest to tym bardziej niezrozumiale, że formułując powyższy wniosek organ oparł się właśnie zarówno na ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, charakterystyce przedsięwzięcia jak i planowanych rozwiązaniach technologicznych. Oczywiście opinia, o której mowa w art. 64 ust. 1 nie jest wiążącą dla organu rozstrzygającego o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Go 232/10 - Legalis). Jednak argumenty w niej zawarte powinny być rozważone na równi z argumentami podniesionymi w opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] i podlegać stosownej ocenie. Dopiero wówczas organy obu instancji powinny się wypowiedzieć, co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przy czym powinny wyjaśnić równocześnie, dlaczego za decydujące uznały argumenty tej, a nie innej opinii. Analiza uzasadnienia postanowienia organu I instancji jak i postanowienia organu odwoławczego wskazuje zaś, że organy te uwzględniły jedynie racje opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Tylko argumenty w niej zawarte przytoczono w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i postanowienia utrzymanego nim w mocy. Organy obu instancji pominęły natomiast zupełnie argumenty podniesione w opinii Państwowego Powiatowego Inspektoratu Sanitarnego nie odnosząc się do nich w żadnym fragmencie uzasadnień swoich postanowień. Organ I instancji opisując przebieg postępowania stwierdza, że uzyskał w jego toku dwie odmienne co do konkluzji opinie nie wyciągając z tego faktu żadnych wniosków. Natomiast organ odwoławczy zauważa jedynie, że w sprawie występują dwie odmienne, co do konkluzji opinie i zarazem arbitralnie stwierdza, iż mimo to zasadnym jest sporządzenie raportu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Wskazuje to, że decydując o konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko organy obu instancji nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i zarazem nie rozstrzygnęły w oparciu o całość materiału dowodowego. W ocenie sądu w sposób istotny wpłynęło to na wynik sprawy. Nie można wszak wykluczyć, że gdyby argumenty opinii Państwowego Powiatowego Inspektoratu Sanitarnego zostały uwzględnione w toku postępowania przed organem I instancji jak i w toku postępowania odwoławczego organy obu instancji podjąłby inne rozstrzygnięcia. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji w oparciu o całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w tym i w oparciu o opinię Państwowego Powiatowego Inspektoratu Sanitarnego oceni czy przedsięwzięcie objęte wnioskiem A. B. będzie oddziaływać znacząco na środowisko i dopiero po przeprowadzeniu tej oceny, w zależności od jej wyniku, rozstrzygnie o konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Do tych samych zaleceń zastosuje się również organ odwoławczy w przypadku rozpoznawania przedmiotowej sprawy na skutek zainicjowania postępowania odwoławczego. Z tych powodów stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało uchylić zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 205 § 1 i art. 200 wspomnianej ustawy.