III SA/Lu 454/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Starszy inspektor Ewa Lachowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 stycznia 2011r. sprawy ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Gminy Sosnowica z dnia 11 czerwca 2010 r. nr XLII/263/10 w przedmiocie zobowiązania Wójta Gminy Sosnowica do rozwiązania umowy na obsługę prawną 1/ stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2/ określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. W dniu 11 czerwca 2010 r. Rada Gminy w Sosnowicy, na podstawie art. 18 ustawy z dnia 8 marca1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r., Nr 12, poz. 1591 z późn.zm.) podjęła uchwałę nr XLII/263/10 w sprawie zobowiązania Wójta Gminy Sosnowica do rozwiązania, zgodnie z przepisami lub zapisami umowy, umowę na obsługę prawną z Kancelarią Radcy Prawnego S. L. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Sosnowica. Do doręczenia uchwały Wojewodzie Lubelskiemu zobowiązana została Przewodnicząca Rady Gminy Sosnowica. W uzasadnieniu uchwały, organ podał, że obsługa prawna zapewniona radzie gminy przez kancelarię Radcy Prawnego S. L. nie wywiązuje się ze swoich obowiązków oraz nie spełnia ich oczekiwań. Uchwały podejmowane na sesjach rady gminy, często swoją treścią naruszają przepisy prawa lub są podejmowane niezgodnie z prawem. Nadto, współpraca z tą kancelarią jest nieefektywna i terminowo nie wywiązuje się z powierzonych zadań. Okoliczności te uzasadniają zobowiązanie wójta gminy do zatrudnienia niezależnej, obiektywnej kancelarii prawnej. Ponieważ wynagrodzenie radcy prawnego jest pokrywane z budżetu gminy tworzonego przez wszystkich mieszkańców wniosek radnych jest zasadny. Wojewoda Lubelski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r. , Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.) zwanej dalej ustawą lub u.s.g., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą uchwałę, w której domagał się stwierdzenia jej nieważności. W ocenie organu nadzoru, powołany przepis art. 18 ustawy stanowiący w ust. 1, iż do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, zaś w ust. 2 wskazującym sprawy, które należą do wyłącznej właściwości rady gminy, nie może stanowić podstawy prawnej do podjęcia przedmiotowej uchwały. Należy stwierdzić, że art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym opiera się na domniemaniu właściwości rady, przekazując do jej rozstrzygnięcia wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że poza gestią rady znajdują się tylko te sprawy lokalne o znaczeniu publicznym, które z mocy ustawy samorządowej lub innych ustaw należą do właściwości innych organów gminy. W kontekście przepisów ustrojowych należy stwierdzić, że kompetencje uchwałodawcze przysługują radzie gminy, jako jej organowi stanowiącemu. Jednakże granice swobody prawodawczej rady gminy wyznacza obowiązujący porządek prawny. Zatem Rada Gminy Sosnowica w swojej działalności uchwałodawczej zobowiązana jest do przestrzegania przepisów prawa. Rada gminy nie jest w szczególności władna do zmiany porządku kompetencyjnego ustanowionego przez ustawę o samorządzie gminnym, jeśli ustawa nie zawiera w tym zakresie wyraźnego upoważnienia. W ocenie organu nadzoru przedmiotowa uchwała została podjęta z przekroczeniem granic kompetencji rady gminy, bowiem bezpośrednio i rażąco ingeruje w kompetencje przysługujące z mocy ustawy wójtowi gminy. W myśl art. 31 ustawy o samorządzie gminnym to wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Wójt gospodaruje także mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym). Przedmiotem mienia komunalnego są także dobra niematerialne oraz wierzytelności, tj. prawa do świadczeń przysługujących gminie od innych podmiotów, w tym od osób fizycznych i z tytułu zobowiązań cywilnoprawnych (np. z tytułu umowy o dzieło). Wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy i jest kierownikiem tego urzędu (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym). W świetle powyższego niewątpliwie zawarcie i rozwiązanie konkretnej umowy na obsługę prawną z konkretną kancelarią prawną stanowi czynność, która mieści się w ustawowych zadaniach wójta. Realizując swoje wyłączne kompetencje, tak jak w niniejszej sprawie, wójt gminy jest w pełni samodzielny. Rada gminy nie może udzielać mu w tym zakresie zaleceń i wskazówek, ani też tym bardziej zobowiązywać go do podejmowania oznaczonych czynności prawnych z konkretnie wskazanymi podmiotami - czyli, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, do rozwiązania umowy na obsługę prawną z Kancelarią Radcy Prawnego S. L. Podejmowanie przez radę gminy czynności, które należą do sfery wykonawczej, narusza konstytucyjną zasadę podziału organów na stanowiące i wykonawcze (art. 169 Konstytucji RP). W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Sosnowica wniosła o jej oddalenie, wywodząc jak w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola tak sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanową inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Samorząd terytorialny jest elementem władzy wykonawczej państwa i wykonuje część zadań należących do tej władzy (art. 163 Konstytucji RP). Konstytucja przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego samodzielność w zakresie ich uprawnień, podlegającą ochronie sądowej (art. 165 Konstytucji RP). Działalność ta podlega jednak nadzorowi wskazanych tam organów, z punktu widzenia legalności (art. 171 Konstytucji RP w związku z art. 85 i art. 86 ustawy o samorządzie gminnym). Działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego opiera się zatem na ustawach i musi się mieścić w granicach ustanowionych przez ustawy. Zgodność działania organów samorządu terytorialnego z prawem podlega nadzorowi organów administracji rządowej. Władcze wkroczenie organu nadzoru w działalność organu samorządu terytorialnego naruszającą ustawy nie jest zatem ograniczeniem konstytucyjnie i ustawowo zagwarantowanej samodzielności samorządu terytorialnego. Z treści art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 tej samej ustawy organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności - uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, przy czym ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie, sądowym przyjmuje się, iż chodzi o tego rodzaju nieprawidłowości, jak np.: naruszenie przepisów - wyznaczających kompetencje do podejmowania aktów przez organy jednostek samorządu terytorialnego, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów dotyczących procedury podejmowania tych aktów. Podstawą materialnoprawną skarżonej uchwały jest art. 18 u.s.g. Przepis ten ustala zakres i przedmiot stanowiących kompetencji rady gminy. Opiera się przy tym na domniemaniu właściwości rady, przekazując do jej rozstrzygnięcia wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (patrz Samorząd gminny. Komentarz. A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki. A.B.C. 2010 wyd. III.). Domniemanie właściwości rady "we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy", należy rozumieć ten sposób, iż rada gminy jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym może podejmować działania związane ze stanowieniem (art. 15 ust. 1) lub kontrolą (art. 18a ust. 1 u.s.g). Nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (art. 169 Konstytucji). Uszczegółowieniem zasady wyrażonej w Konstytucji jest cytowany przepis art. 15 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 u.s.g. jednoznacznie rozdzielającej funkcje rady gminy i wójta (burmistrza, prezydenta miasta) powierzając temu ostatniemu funkcje wykonawcze. W ramach funkcji wykonawczych, ustawodawca precyzuje w art. 30 w/w ustawy, że wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa (w szczególności przygotowuje projekty uchwał rady gminy, określa sposoby ich wykonania, gospodaruje mieniem komunalnym, wykonuje budżet, zatrudnia i zwalnia kierowników gminnych jednostek organizacyjnych), a w art. 31 w/w ustawy, że kieruje on bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Rozdzielenie funkcji organu stanowiącego i wykonawczego oznacza, brak uprawnienia do wkraczania w każdą z tych sfer bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Organ wykonawczy zatem, niezależnie od uprawnień ustawowych rady, posiada sprecyzowany ustawowo i statutowo zakres kompetencji, w które organ stanowiący nie może wkraczać. Jedynym bowiem przepisem ustawy o samorządzie gminnym uprawniającym do wpływania przez radę na czynności organu wykonawczego jest art. 18 ust. 2 pkt 2, niemniej przepis ten zezwala radzie jedynie na stanowienie o kierunkach działania wójta, a więc do wydawania aktów w sferze wewnętrznej działania organów gminy, zawierających wyłącznie wytyczne, zalecenia lub wskazówki dla organu wykonawczego. W związku z tym nie mieści się w nim kompetencja do określania treści aktu wykonawczego w konkretnej sprawie, czy też formy działania tegoż organu, do nakazania stosowania konkretnych rozwiązań prawnych o określonej treści (ogółem - do wydania wiążącego polecenia co do załatwienia sprawy jednostkowej). W świetle powyższego, zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że rada gminy na tle art. 18 u.s.g. stanowiącego podstawę prawną przedmiotowej uchwały, nie była uprawniona do podjęcia uchwały zobowiązującej wójta gminy do rozwiązania stosunku prawnego z kancelarią radcy prawnego. Uchwała ta bowiem ani nie stanowi aktu prawa miejscowego, w związku z czym nie istnieje przepis szczególny upoważniający do pojęcia takiego aktu, ani też nie ma ona - zawierając konkretne i szczegółowe uregulowania - charakteru programowego czy intencyjnego, a tylko do podjęcia działań o takim charakterze, uprawnia samodzielnie omawiany przepis. Tenże przepis, rozpatrywany w zw. z art. 15 ust. 1 u.s.g. nie może stanowić również podstawy do wkraczania w kompetencje władzy wykonawczej. Jeżeli więc ustawa o samorządzie gminnym rozdziela kompetencje organów gminy, dokonując ich podziału na stanowiące i wykonawcze i jednocześnie wyraźnie określa sposób i zakres wpływania przez organ stanowiący na organ wykonawczy (art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g.), to tym samym nie można upatrywać w art. 18 ustawy ogólnego upoważnienia do stanowienia aktu wykonawczego, podnosząc że jest to sprawa pozostająca w zakresie działania gminy, a jako taka objęta jest zasadą domniemania kompetencji rady gminy. Do podjęcia przedmiotowej uchwały nie uprawniał również art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy. Akt wewnętrzny wydany w oparciu o ten przepis, nie może być podstawą do nałożenia na wójta gminy konkretnego obowiązku w postaci rozwiązania w odpowiedniej formie umowy z konkretnym radcą prawnym. W dyspozycji tego przepisu jak wykazano powyżej mieści się jedynie stanowienie wytycznych, zaleceń lub wskazówki dla organu wykonawczego, a nie uprawnienie do określania treści aktu wykonawczego czy formy działania organu wykonawczego, a także do nakazania stosowania konkretnych rozwiązań prawnych, do wydawania poleceń określonego działania w konkretnej sprawie, w tym zakresie bowiem nie występuje należyte upoważnienie ustawowe. Prawidłowe jest więc stanowisko Wojewody Lubelskiego, iż przedmiotowa uchwała wkroczyła w kompetencje ustawowe organu wykonawczego i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Poza kontrolą sądu pozostają motywy, którymi kierowała się rada gminy podejmując zaskarżoną uchwałę. Treść stosunku cywilnoprawnego zawartego pomiędzy Wójtem Gminy Sosnowica, a Kancelarią Rady Prawnego S. L. o obsługę prawną gminy, pozostaje poza kognicją Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Z przytoczonych względów, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., mając na uwadze istotne naruszenie prawa orzekł o nieważności uchwały nr XLII/263/10 Rady Gminy Sosnowica z dnia 11 czerwca 2010 r. Orzeczenie o wstrzymaniu jej wykonania uzasadnia treść art. 152 p.p.s.a.