II SA/Wa 2066/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędziowie WSA Andrzej Góraj Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2010 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia kwatery tymczasowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] polecającą emerytowanemu funkcjonariuszowi Centralnego Zarządu Służby Więziennej B. W. opróżnienie kwatery tymczasowej położonej w [...] przy [...]. Z akt administracyjnych wynika, iż Dyrektor Generalny Służby Więziennej decyzją z dnia [...] marca 2009 r., wydaną na podstawie art. 92 ust. 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) oraz § 11 pkt 2 i § 12 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater oraz norm powierzchni mieszkalnej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej i członkom ich rodzin (Dz. U. Nr 35, poz. 304), polecił opróżnienie przez B. W. kwatery tymczasowej położonej w [...], przy [...], w terminie do dnia 30 kwietnia 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, iż skoro strona z dniem 27 lutego 2009 r. przestała pełnić służbę w Centralnym Zarządzie Służby Więziennej, to tym samym została wypełniona dyspozycja § 11 pkt 2 powołanego rozporządzenia, nakazująca wydanie decyzji o opróżnieniu kwatery tymczasowej, przydzielonej na czas pełnienia służby w wymienionej jednostce organizacyjnej Służby Więziennej. W odwołaniu od powyższej decyzji B. W. wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i umorzenie postępowania organu I instancji. Odwołująca się zarzuciła Dyrektorowi Generalnemu, iż powołane w zaskarżonej decyzji przepisy materialne nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, a tym samym decyzja została podjęta bez podstawy prawnej. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania, Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 92 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej oraz § 9 ust. 2 w zw. z 11 pkt 2 ww. rozporządzenia, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż B. W. zajmuje kwaterę tymczasową usytuowaną w [...] przy [...], przydzieloną na podstawie decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r., na czas pełnienia obowiązków służbowych w Centralnym Zarządzie Służby Więziennej. Decyzją personalną Dyrektora Generalnego Służby Więziennej nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. wymieniona została z dniem 27 lutego 2009 r. zwolniona ze Służby Więziennej. W związku ze zwolnieniem B. W. ze służby w Służbie Więziennej, ustała, zgodnie z § 11 pkt 2 w związku z § 9 ust. 2 powołanego rozporządzenia przesłanka do zajmowania przez funkcjonariusza przedmiotowej kwatery tymczasowej. Zgodnie z tymi przepisami, w przypadku upływu czasu pełnienia przez funkcjonariusza służby w jednostce organizacyjnej Służby Więziennej, która jest dysponentem kwatery tymczasowej, wydaje się decyzję o jej opróżnieniu. Powołane przepisy nakładają więc na organ administracji państwowej obowiązek wydania decyzji o opróżnieniu kwatery tymczasowej, w przypadku zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Służbie Więziennej, jeżeli kwatera została przydzielona na czas jej pełnienia. Organ podkreślił, iż decyzją Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] listopada 2004 r. została przydzielona B. W. kwatera tymczasowa na czas pełnienia obowiązków służbowych. Skoro zaś na mocy ww. decyzji personalnej Dyrektora Generalnego Służby Więziennej, z dniem 27 lutego 2009 r. odwołująca się została zwolniona ze służby w Służbie Więziennej, to Dyrektor Generalny Służby Więziennej miał obowiązek wydania decyzji o opróżnieniu ww. kwatery. W tej sytuacji niezasadne jest twierdzenie strony, iż zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Dodatkowo organ II instancji podniósł, iż przedmiotowa decyzja rozstrzyga w kwestii uprawnienia strony do dalszego zajmowania kwatery tymczasowej, natomiast nie odnosi się do kwestii uprawnień strony do lokalu mieszkalnego, która jest oddzielną instytucją prawną regulowaną ww. ustawą o Służbie Więziennej. Dlatego też w przedmiotowym postępowaniu nie mogły być wzięte pod uwagę argumenty podniesione przez stronę w odwołaniu, dotyczące jej sytuacji mieszkaniowej. Decyzja Ministra Sprawiedliwości stała się przedmiotem skargi wniesionej przez B. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której strona wystąpiła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] marca 2009r., bądź ich uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż organ odwoławczy nie rozpoznał istoty sprawy, albowiem nie ustalił czy istnieje podstawa prawna do wydania decyzji o opróżnieniu kwatery tymczasowej przez funkcjonariusza przeniesionego do pełnienia służby na własną prośbę. Organ wskazał jedynie w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisy art. 92 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej oraz § 9 ust. 2 i § 11 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego, które odnoszą się do przyznania i opróżnienia kwatery tymczasowej przez funkcjonariusza przeniesionego z urzędu do pełnienia służby. Tymczasem skarżąca, zgodnie z decyzją Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] października 1999 r. nr [...] przeniesiona została do pełnienia służby w Centralnym Zarządzie Służby Więziennej na własną prośbę. Sprzeczność między wskazaną w zaskarżonej decyzji podstawą prawną a stanem faktycznym sprawy dotyczy więc zarówno przepisu art. 92 ust. 3 ustawy, albowiem skarżąca nie spełnia żadnej przesłanki tego przepisu, jak i § 9 ust. 2 oraz § 11 pkt 2 rozporządzenia. W odniesieniu do przepisów rozporządzenia organ odwoławczy niesłusznie przyjął, że § 11 pkt 2 można interpretować w oderwaniu od dyspozycji 9 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Bezpodstawnie zaś przyjął, że "upływ czasu pełnienia ... służby" odnosi się do służby pełnionej przez wszystkich funkcjonariuszy, a nie tylko do tych, o których mowa w art. 92 ust. 3 ustawy (tj. funkcjonariuszy, którym można przydzielić kwaterę tymczasową). Na tej podstawie organ odwoławczy wywiódł, że istnieje obowiązek wydania decyzji o opróżnieniu przez skarżącą kwatery, chociaż decyzję taką można wydać tylko w stosunku do funkcjonariusza, który spełnia przesłanki do przyznania kwatery tymczasowej. Zdaniem strony nie ma przepisów prawa, które mogłyby być podstawą do wydania decyzji o opróżnieniu kwatery tymczasowej przez funkcjonariusza przeniesionego do pełnienia służby na własną prośbę. Organ odwoławczy nie ocenił jakie znaczenie dla sprawy ma fakt, iż skarżąca posiada tytuł prawny do zajmowania lokalu nr [...] przy [...] w [...] na podstawie umowy najmu lokalu mieszkalnego z dnia 9 grudnia 1999 r. zawartej na czas nieokreślony. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, iż o statusie przydzielonego skarżącej lokalu mieszkalnego i jego tymczasowości strona wiedziała. Zdaniem organu, w sprawie nie ma znaczenia, czy skarżąca do Centralnego Zarządu Służby Więziennej została przeniesiona z urzędu, czy też na wniosek funkcjonariusza i czy spełniała w 2004 r. (w dacie wydania decyzji o przydziale kwatery tymczasowej) przesłanki wskazane w art. 92 ust. 3 ustawy o służbie więziennej, bowiem ta decyzja była prawomocna i wiązała organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności trzeba wskazać, iż podstawowym uprawnieniem funkcjonariusza Służby Więziennej pozostającego w służbie stałej w zakresie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych jest, w świetle postanowień art. 85 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem członków rodziny określonych w art. 86 oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. W przypadku gdy prawo to nie może zostać zrealizowane funkcjonariuszowi przysługują świadczenia zamienne, tj. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego (art. 89 ust. 1 ustawy) i prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego we własnym zakresie (art. 90 ust. 1 ustawy). Powołana ustawa pragmatyczna nie przewiduje innej formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza w służbie stałej w miejscu pełnienia służby, chyba że funkcjonariusz został przeniesiony do pełnienia służby z innej miejscowości, w której miał już na stałe zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe. W takiej sytuacji ustawodawca w art. 92 ust. 1 powołanej ustawy wskazał, iż funkcjonariuszowi przeniesionemu do służby w innej miejscowości, który w poprzednim miejscu pełnienia służby zajmuje lokal mieszkalny lub dom na podstawie decyzji administracyjnej lub umowy najmu, może być przydzielony lokal mieszkalny w nowym miejscu pełnienia służby, z uwzględnieniem osób określonych w art. 86, niezależnie od wieku dzieci, o których mowa w art. 86 pkt 2, jeżeli zwolni dotychczas zajmowany lokal mieszkalny lub dom. Przepis ust. 3 powołanego artykułu stanowi, iż funkcjonariusz przeniesiony z urzędu do pełnienia służby w innej miejscowości, który w poprzednim miejscu pełnienia służby nie zwolnił zajmowanego lokalu mieszkalnego lub domu, o których mowa w ust. 1, otrzymuje tymczasową kwaterę. Analizując powołane przepisy należy dojść do wniosku, iż w przypadku funkcjonariuszowi przeniesionemu do pełnienia służby w innej miejscowości mogą wystąpić dwie sytuacje. Pierwsza, gdy funkcjonariusz został przeniesiony do pełnienia służby z miejscowości, w której nie posiadał lub zwolnił lokal mieszkalny (dom) zajmowany na podstawie decyzji lub umowy najmu i wówczas przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a w przypadku braku takiej możliwości uzyskania świadczeń pochodnych (równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego lub pomocy finansowej na jego nabycie). Druga, gdy funkcjonariusz w poprzednim miejscu pełnienia służby ma zrealizowane podstawowe prawo do lokalu mieszkalnego i z tego prawa nie rezygnuje. Wówczas taki funkcjonariusz może otrzymać kwaterę tymczasową na czas pełnienia służby w miejscowości, do której został przeniesiony, albowiem przeniesienie to ma charakter krótkotrwały. W niniejszej sprawie skarżąca na własną prośbę uzyskała w dniu 29 października 1999 r. przeniesienie do pełnienia służby w Centralnym Zarządzie Służby Więziennej. Decyzją Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] listopada 2004 r. została jej przydzielona sporna kwatera tymczasowa na czas pełnienia obowiązków służbowych w Centralnym Zarządzie Służby Więziennej. Wskazać należy, iż uprzednio kwatera ta zostało skarżącej przydzielona na kolejno następujące po sobie dwuletnie okresy pełnienia służby. W dacie wydania decyzji o przydziale kwatery tymczasowej, skarżąca nie posiadała w poprzednim miejscu pełnienia służby lokalu mieszkalnego lub domu zajmowanego na podstawie decyzji administracyjnej lub umowy najmu. Zatem skarżąca była uprawniona do uzyskania lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, albowiem przeniesienie do Centralnego Zarządu Służby Więziennej w Warszawie miało charakter stały. Skarżąca pełniła służbę w Centralnym Zarządzie do dnia rozwiązania stosunku służbowego (27 lutego 2009 r.) i nabycia zaopatrzenia emerytalnego. Zainteresowana w celu realizacji tego prawa występowała do organu o przyznanie jej zajmowanego lokalu, posiadającego status kwatery tymczasowej, jako lokalu mieszkalnego w rozumieniu przepisów ustawy pragmatycznej. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż przyznana skarżącej decyzją Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] listopada 2004 r. kwatera tymczasowa w [...] przy [...] w istocie realizowała uprawnienia funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby. Nie jest bowiem istotna wskazana w decyzji przydziałowej nazwa lokalu, lecz ustawowe uprawnienie funkcjonariusza jakie decyzja ta realizuje. Z treści § 11 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater oraz norm powierzchni mieszkalnej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej i członkom ich rodzin wynika, iż decyzję o opróżnieniu tymczasowej kwatery wydaje się w przypadku upływu czasu, o którym mowa w § 9 ust. 2. Przepis ten zaś stanowi, iż funkcjonariuszowi, o którym mowa w art. 92 ust. 3 ustawy, przydziela się, na jego pisemny wniosek, tymczasową kwaterę na czas pełnienia przez niego służby w jednostce organizacyjnej Służby Więziennej, która jest dysponentem tej kwatery. W ocenie Sądu, ww. przepisów rozporządzenia wykonawczego nie można odczytywać w oderwaniu od regulacji wskazanych w przepisie art. 85 i 92 ustawy pragmatycznej przepisów ustawowych, określających podstawowe prawo funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby. Stosując wykładnię systemową powołanych przepisów ustawowych i rozporządzenia wykonawczego należy dojść do wniosku, iż decyzję o opróżnieniu kwatery tymczasowej można wydać w stosunku do funkcjonariusza, któremu faktycznie przysługuje prawo do lokalu o statusie kwatery tymczasowej, tj. został przyznany funkcjonariuszowi, który w poprzednim miejscu pełnienia służby nie zwolnił zajmowanego na podstawie decyzji administracyjnej lub umowy najmu lokalu mieszkalnego lub domu (art. 92 ust. 3 ustawy). Skarżąca natomiast nie może być adresatem powołanej przez organy w podstawie prawnej rozstrzygnięcia normy prawnej, albowiem organ Służby Więziennej nie zrealizował jej prawa do lokalu mieszkalnego z art. 85 ust. 1 ustawy, a w to miejsce, wbrew ustawowemu obowiązkowi, przyznał lokal o charakterze czasowego przydziału. Reasumując, Dyrektor Generalny Służby Więziennej i Minister Sprawiedliwości wydali w niniejszej sprawie decyzje z naruszeniem powołanych przepisów prawa materialnego. Naruszenie tych przepisów miało wpływ na wynik sprawy, co skutkować musi uchyleniem zaskarżonej jak i utrzymanej nią w mocy decyzji. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i art. 152 ustawy - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.