II SA/Bk 519/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] kwietnia 2010 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej R. D. kwotę 757,00 (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Organy nadzoru budowlanego prowadziły na wniosek W. D. postępowanie legalizacyjne dotyczące robót budowlanych wykonywanych przez W. P. na działce nr [...] w R. w istniejącym budynku gospodarczym, przylegającym do budynku gospodarczego sąsiadów D. W trakcie postępowania ustalono, że inwestor w dniu 29 lipca 2008 r. dokonał zgłoszenia budowlanego obejmującego budowę nowego budynku gospodarczego w odległości 10 cm od istniejącego spornego budynku gospodarczego (murowanego) oraz pokrycie nowego obiektu blachą trapezową a także wymianę poszycia na istniejącym spornym budynku gospodarczym. Podczas oględzin w dniu 03 listopada 2009 r. stwierdzono, że inwestor w odniesieniu do robót w starym budynku gospodarczym, wykroczył poza zakres zgłoszonej wymiany poszycia dachowego, bowiem rozebrał całkowicie dach tego budynku, zdjął w kilku miejscach warstwy pustaków i dokonał podmurowania ścian w taki sposób, że nowowykonany dach ma obecnie inny kierunek nachylenia (równoległy do ściany budynku gospodarczego sąsiadów) i inny kąt nachylenia. W tak ustalonym stanie faktycznym postanowieniem z [...] listopada 2009 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 prawa budowlanego z 1994 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych przy budynku gospodarczym i nałożył obowiązek przedłożenia, w terminie trzydziestodniowym od doręczenia postanowienia, inwentaryzacji i oceny technicznej wykonanych robót. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z [...] stycznia 2009 r. utrzymał powyższe rozstrzygnięcie w mocy oceniając je jako zgodne z prawem. Zweryfikował jedynie ustalenia dotyczące zmiany kierunku spadku połaci dachowej wskazując, że dach rozebrany posiadał spadek w kierunku wschodnim (prostopadle do działki sąsiedniej nr [...]), natomiast nowy dach posiada spadek w kierunku południowym – w głąb działki inwestora a równolegle do działki sąsiedniej nr [...]. Po przedłożeniu przez W. P. inwentaryzacji wykonawczej budynku gospodarczego – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał inwestorowi, decyzją z [...] stycznia 2010 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego z 1994 r., wybudowanie w tym budynku, bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią, ścianki z pustaka gazobetonowego grubości 12 cm na zaprawie cementowo – wapiennej. W uzasadnieniu powołał § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z którego wynika obowiązek posiadania przez budynek, usytuowany bezpośrednio przy granicy działki, ściany oddzielenia przeciwpożarowego o odpowiedniej klasie odporności ogniowej. W odwołaniu od tej decyzji R. D. zakwestionowała prawidłowość zastosowanej legalizacji samowoli budowlanej wskazując, że jako właścicielka działki sąsiedniej nie wyrażała zgody na wykonanie przez inwestora podwyższenia ścian budynku, zmiany kierunku spadku połaci dachowej i kąta nachylenia więźby dachowej. Wskazała na samowolne wykonanie przez sąsiada w budynku gospodarczym od strony jej działki ściany, której wykonanie zostało dopiero nakazane decyzją z [...] stycznia 2010 r. oraz niewykonanie ściany miedzy budynkiem istniejącym a wzniesionym, co powoduje ich funkcjonowanie jako jeden obiekt. Zakwestionowała sposób prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Również jako odwołanie potraktowano pismo W. P. z 10 lutego 2010 r. zawierające prośbę o przedłużenie terminu na wykonanie nakazanych robót. Inwestor zaakceptował w nim nałożone na niego obowiązki. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z [...] marca 2010 r. (błędnie nazwaną postanowieniem) uchylił decyzję z [...] stycznia 2010 r. wskazując konieczność ustalenia stanu zaawansowania robót. Jak wskazał, treść inwentaryzacji powykonawczej sugeruje, że były one prowadzone mimo wstrzymania ich wykonania postanowieniem z [...] listopada 2009 r. Również organ odwoławczy polecił ustalenie przeznaczenia starego budynku gospodarczego, w szczególności czy stanowi on garaż, czy ma charakter gospodarczy w rozumieniu § 3 pkt 8 rozporządzenia z 22 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, ewentualnie czy stanowi warsztat samochodowy. Nakazał także ocenę dopuszczalności przebudowy starego budynku gospodarczego na podstawie zgłoszenia, a nie pozwolenia oraz wyjaśnienie, czy ściana grubości 12 cm, której wykonanie polecono w decyzji organu I instancji, spełni rolę ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z [...] kwietnia 2010 r. po raz kolejny nakazał inwestorowi wykonanie robót budowlanych polegających na wybudowaniu 12-centymetrowej ścianki z betonu komórkowego na zaprawie cementowo – wapiennej w budynku gospodarczym położonym bezpośrednio przy granicy z działką nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że z oświadczenia inwestora wynika, że nowowzniesiony budynek będzie użytkowany jako gospodarczy, przeznaczony do niezawodowego wykonywana prac warsztatowych oraz przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego. Ponadto inwestor ma świadomość konieczności zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu. Organ wskazał również, że kwestię dopuszczalności przebudowy budynku na podstawie zgłoszenia wyjaśniona została w uzasadnieniu decyzji uchylonej z [...] stycznia 2010 r. W kwestii ściany oddzielenia przeciwpożarowego wywiedziono, że budynek gospodarczy posiada klasę odporności pożarowej "E", zatem ściana sąsiadująca z działką nr [...] powinna mieć klasę odporności ogniowej REI 60. Te warunki, zdaniem organu, spełni ściana z płytek z betonu komórkowego grubości 12 cm na zaprawie cementowo – wapiennej. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła R. D. powtarzając identyczne zarzuty jak w odwołaniu od decyzji z [...] stycznia 2010 r. Jako nowy zarzut wskazała, że obowiązek nakazany decyzją - wykonania ściany wewnątrz budynku gospodarczego - jest bezprawny, bowiem przedmiotowa ściana znalazłaby się na należącej do niej działce. Jej zdaniem z kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 wynika, że budynek inwestora stoi na jej działce i zajmuje pas szerokości około 0,5 metra. Decyzją z [...] czerwca 2010 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł merytorycznie w ten sposób, że nakazał inwestorom - w budynku gospodarczym na działce nr [...], bezpośrednio przy granicy z działką nr [...], od strony budynku znajdującego się na tej ostatniej - wykonanie ścianki z płytek z betonu komórkowego grubości 12 cm na zaprawie cementowo – wapiennej, z wyprowadzeniem ściany ponad własną połać dachową na wysokość 0,30 m wraz z wykonaniem na niej obróbek blacharskich, zapobiegających zamakaniu przylegającej ściany podłużnej budynku gospodarczego na działce nr [...], a następnie złożenie oświadczenia uprawnionej osoby o wykonaniu robót zgodnie ze sztuką budowlaną. W pozostałej części dotyczącej terminu wykonania obowiązku utrzymał kwestionowaną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że wymagał doprecyzowania sposób wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Również istnieje niebezpieczeństwo niewłaściwego połączenia obydwu budynków na poziomie dachu, stąd konieczne było zobowiązanie inwestora do przedłożenia oświadczenia osoby posiadającej wymagane uprawnienia budowlane. W pozostałym zakresie oceniono postępowanie legalizacyjne jako przeprowadzone zgodnie z prawem. W kwestii naruszenia prawa własności stwierdzono, że jest to zagadnienie podlegające kognicji sądów powszechnych, a ponadto sporny budynek istnieje w obecnym usytuowaniu od wielu lat i aktualne prace nie wpłynęły na zmianę jego lokalizacji. Skargę od powyższej decyzji złożyła do sądu administracyjnego R. D. Zarzuciła organom, że bez względu na okoliczności sprawy, zamierzały zalegalizować budynek gospodarczy sąsiada oraz że legalizacja faktycznie wymusza wykorzystanie fragmentu jej działki (pasa o szerokości 0,5 m), co jest niezgodne z prawem. Wskazała, że obecnie budynek jest wykorzystywany na zakład lakierniczy i mechaniki samochodowej, czego organy nie ustaliły, gdyż nie przeprowadziły wizji lokalnej oraz że dwa budynki gospodarcze faktycznie stanowią jeden obiekt, bowiem nie wybudowano pomiędzy nimi ściany. W pozostałym zakresie skarżąca powtórzyła zarzuty z odwołań składanych w postępowaniu administracyjnym, iż nie wyrażała zgody na wykonanie przez inwestora podwyższenia ścian budynku, zmiany kierunku spadku połaci dachowej i kąta nachylenia więźby dachowej oraz zakwestionowała sposób prowadzenia postępowania legalizacyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że zaskarżona decyzja zmierza do zlikwidowania zagrożenia pożarowego, natomiast nie stanowi legalizacji budynku gospodarczego. Wymurowanie nowej ściany nie zmieni również powierzchni zabudowy i usytuowania budynku gospodarczego. W kwestii sposobu użytkowania budynku organ powołał oświadczenie inwestora, zgodnie z którym obiekt ma charakter gospodarczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu mimo, iż nie wszystkie zarzuty skargi zostały uznane za trafne w odniesieniu do kontrolowanego przedmiotu zaskarżenia. Przede wszystkim nieuzasadnione są w kontekście przedmiotu kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu, zarzuty związane ze zmienionym, jak twierdzi skarżąca, sposobem użytkowania budynków gospodarczych sąsiada P. (zarówno budynku gospodarczego nowego, jak i starego przylegającego do ściany budynku skarżącej). Te zarzuty nie dotyczą bowiem przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie, co oznacza niemożność brania ich pod rozwagę przez sąd administracyjny, który zawsze jest związany przedmiotem zaskarżenia. Przedmiot zaskarżenia wyznaczony jest zaś zakresem kontrolowanego postępowania administracyjnego. Niniejsze dotyczyło wyłącznie zakwestionowanych we wniosku W. D. robót budowlanych prowadzonych przez W. P. w starym budynku gospodarczym, związanych z wymianą poszycia dachowego. Oczywiście ewentualna samowolna zmiana przez sąsiada sposobu użytkowania obiektów budowlanych, może być przedmiotem innego postępowania administracyjnego. Kontrolowane teraz nie dotyczyło tej kwestii, a zatem zarzuty dotyczące uciążliwej działalności prowadzonej przez sąsiada w budynkach gospodarczych nie mogą być w tym postępowaniu sądowym brane przez sąd pod uwagę. Treść zaskarżonego rozstrzygnięcia nie pozwala na uznanie decyzji za prawidłową z innych przyczyn. Oparcie zaskarżonej decyzji na przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 i wydaniu jej po wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 prawa budowlanego, wskazuje, iż organy nadzoru budowlanego obu instancji, potraktowały sporne roboty budowlane (tzn. związane z wymianą poszycia dachu budynku gospodarczego sąsiada skarżącej) jako inny przypadek, niż określony art. 48 ust. 1 lub 49"b" ust. 1 prawa budowlanego. Tymczasem powyższa okoliczność nie została należycie wyjaśniona, a w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji, w ogóle nie znalazły się rozważania na temat kwalifikacji spornych robót budowlanych. Powyższe czyni decyzję wadliwą i nie pozwala sądowi na oddalenie skargi. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano odrębność postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 48, czy 49 "b" prawa budowlanego oraz postępowania opartego na art. 51 tej ustawy. Tryby określone w art. 48 oraz 50 – 51 prawa budowlanego są trybami rozłącznymi, stosowanymi w odmiennych stanach faktycznych i niedopuszczalne jest prowadzenie jednego postępowania w oparciu o stosowane zamiennie różne instrumenty i podstawy prawne. Tylko prawidłowe dokonanie ustaleń co do stanu faktycznego pozwala organowi nadzoru budowlanego na ocenę, czy obiekt budowlany, lub jego część, został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, czyli w warunkach samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 prawa budowlanego (o ile budowa wymagała pozwolenia) lub w rozumieniu art. 49 "b" prawa budowlanego (o ile budowa wymagała zgłoszenia), czy też wystąpiły przesłanki umożliwiające doprowadzenie do zgodności inwestycji z prawem w trybie art. 51 prawa budowlanego. Podstawowym obowiązkiem organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w sprawie zarzucanych samowolnych robót budowlanych, jest ustalenie: jakie prace w obiekcie budowlanym zostały wykonane, zakwalifikowanie tych prac z punktu widzenia definicji zawartych w art. 3 pkt 6-8 prawa budowlanego, stwierdzenie, wymogami jakich prawnych działań powinny być poprzedzone zakwalifikowane prace budowlane (art. 28 – 30 prawa budowlanego) i ustalenie, czy inwestor te wymogi spełnił. Dopiero przeprowadzenie powyższych czynności pozwala na ocenę, czy dokonano samowoli budowlanej i w konsekwencji wszczęcie właściwego postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ust. 2, 49 "b" ust. 2 albo art. 50 – 51 prawa budowlanego. W okolicznościach niniejszej sprawy organy nadzoru budowlanego obu instancji poza opisem robót wykonanych przez inwestora związanych z wymianą poszycia dachu starego budynku gospodarczego, nie dokonały kwalifikacji tych robót według definicji zawartych w słowniku pojęć prawa budowlanego. W konsekwencji jedynie z faktu zastosowania w podstawie prawnej decyzji art. 51 prawa budowlanego, można wnioskować, iż organ uznał roboty za "remont" lub "przebudowę" budynku gospodarczego albowiem uznanie robót za mieszczącą się w pojęciu "budowy", "odbudowę", "rozbudowę", "nadbudowę" budynku gospodarczego wyłączałoby procedurę z art. 50 – 51 prawa budowlanego. Podkreślić przy tym należy, iż ustawa Prawo budowlane definiuje w sposób opisowy pojęcie "przebudowy" i "remontu", a zatem zakwalifikowanie kontrolowanych robót do którejś z tych kategorii, wymaga dokonania oceny stanu faktycznego według kryteriów definiujących w/w pojęcia. W sprawie niniejszej nie doszło do zbadania, czy w następstwie robót budowlanych przy wymianie poszycia dachu starego budynku gospodarczego doszło do zmiany charakterystycznych parametrów budynku, różnicujących "przebudowę" od robót budowlanych uznawanych za "budowę". Dopiero w następstwie jednoznacznej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych organ będzie mógł stwierdzić spełnieniem, jakich wymogów prawa budowlanego, rozpoczęcie tych robót powinno było być poprzedzone. Jeżeli zgłoszeniem, to wykroczenie robotami poza zakres zgłoszonej organowi architektoniczno-budowlanemu wymiany poszycia dachu, należałoby rzeczywiście rozpatrywać z zastosowaniem art. 51 prawa budowlanego. Jeżeli pozwoleniem, to zastosowanie art. 51 prawa budowlanego byłoby zależne od uznania, czy roboty mieściły się w pojęciu "przebudowy" budynku gospodarczego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie w wyroku z dnia 13.09.2000r. sygn. IISA/Kr 89/98 (dostępnym w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) działanie inwestora dokonującego zgłoszenia robót budowlanych tylko wówczas będzie zgodne z prawem, gdy przedmiot zgłoszenia będzie odpowiadać dyspozycji przepisu art. 30 ustawy Prawo budowlane tj. gdy dla zamierzonych robót budowlanych wystarczające jest zgłoszenie. Podkreślić należy, że wynikający z wywodów sądu kierunek ustaleń był zalecony w decyzji kasacyjnej P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2010 r., w której między innymi organ odwoławczy zalecił przeanalizowanie, czy obiekt mógł być przebudowany jedynie na podstawie zgłoszenia. Wbrew temu zaleceniu organ I instancji wydając kolejną decyzję stwierdził jakoby kwestia dopuszczalności przebudowy budynku na podstawie zgłoszenia wyjaśniona została w uzasadnieniu pierwszej decyzji z [...].01.2010r, podczas gdy brak wcześniejszych ustaleń i ocen w tym przedmiocie był wytknięty w decyzji kasacyjnej z [...] marca 2010r. Utrzymując obecnie skarżoną decyzją co do zasady obowiązek wykonania ściany oddzielenia pożarowego, organ II instancji odstąpił od wcześniej wyrażonej przez siebie konieczności oceny dopuszczalności przebudowy budynku na podstawie zgłoszenia i nie wyjaśnił przy tym powodów zmiany stanowiska. Reasumując, w sprawie niniejszej organy obu instancji nie wyjaśniły, na jakiej podstawie uznały, że w sprawie zachodzi inny przypadek niż opisany art. 48 ust. 1 prawa budowlanego. Sąd administracyjny, którego zadaniem jest jedynie kontrola legalności skarżonych decyzji, nie może ustaleń w tym zakresie dokonywać za organ, stąd dostrzegając opisane braki postępowania, zmuszony był uznać potrzebę powtórzenia postępowania administracyjnego. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia przysługującego jej prawa właścicielskiego do nieruchomości oznaczonej numerem [...] (poprzez nakaz wykonania ścianki, która znalazłaby się poza granicą gruntów inwestora), sąd zauważa, iż sprawa niniejsza nie dotyczyła legalności lokalizacji starego budynku gospodarczego sąsiada. Od kilkudziesięciu lat budynek ten przylega do ściany budynku gospodarczego skarżącej. Jeżeli mapa geodezyjna, wykonana w skali 1:500, wskazuje na naruszenie usytuowaniem budynku granic nieruchomości, to jest to fakt, którego organy nadzoru budowlanego nie zmienią i to niezależnie od tego, w trybie jakich przepisów będą dokonywać legalizacji robót budowlanych związanych ze zmianą poszycia dachu budynku. W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 10.01.2011r. sygn. IIOPS 2/10, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził przy tym, iż przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, w ogóle nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pogląd wyrażony uchwałą z racji związania składów orzekających sądów administracyjnych uchwałami (vide: art. 269 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), nie pozwala na postawienie zaskarżonej decyzji zarzutu naruszenia właścicielskich uprawnień skarżącej. Mając powyższe na uwadze i uznając sprawę za niedostatecznie wyjaśnioną pod kątem właściwego zastosowania prawa materialnego, sąd uchylił decyzje organów obu instancji (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Konsekwencją uchylenia decyzji było zamieszczenie w wyroku stwierdzenia o niemożności wykonania uchylonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącej poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego (art. 200 w związku z art. 210 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).-