VI SA/Wa 2190/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie przedłużenia terminu utworzenia kancelarii komorniczej postanawia odrzucić skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r., [...] Minister Sprawiedliwości odmówił uwzględnienia wniosku J. G. i przedłużenia terminu do utworzenia kancelarii komorniczej przy Sądzie Rejonowym w R. Rozstrzygnięcie organu zapadło na podstawie następujących ustaleń: J. G. został powołany na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w R. decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...]. Decyzję odebrał w dniu 7 maja 2010 r. Pismem z dnia 26 maja 2010 r. Departament Organizacyjny Ministerstwa Sprawiedliwości poinformował wnioskodawcę, że powyższa decyzja jest ostateczna oraz przypomniał o obowiązku utworzenia lub objęcia kancelarii w terminie miesiąca od dnia zawiadomienia zainteresowanego i zgłoszenia o tym organowi, wynikającym z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2006 r. Nr 167, poz. 1191 z późn. zm.), dalej: "u.k.s.e." Pismo to wnioskodawca odebrał w dniu 14 czerwca 2010 r. Minister Sprawiedliwości przyjął, że J. G. termin do utworzenia kancelarii komorniczej upływał w dniu 14 lipca 2010 r. W dniu 28 czerwca 2010 r. zainteresowany wystąpił do Ministra Sprawiedliwości z wnioskiem o przedłużenie do dnia 15 października 2010 r. terminu na utworzenie kancelarii komorniczej. Uzasadnił wniosek tym, że z dniem 2 lipca 2010 r. Wojskowy Sąd Garnizonowy w Z. zostanie zniesiony i wnioskodawca – jako sędzia tego Sądu – zostanie przeniesiony w stan spoczynku. Podniósł także, że nadal pozostaje w zawodowej służbie wojskowej i wygaśnięcie etatu nastąpi z dniem 31 sierpnia 2010 r. Ustawowy okres wypowiedzenia wynosi sześć miesięcy, ale wnioskodawca zadeklarował wystąpienie o skrócenie tego okresu. Okoliczność wypowiedzenia stosunku służbowego przez pracodawcę była o tyle istotna, że zwalniani oficerowie np. nie mieli obowiązku zwrotu kosztów udzielonej pomocy mieszkaniowej. Minister Sprawiedliwości powołując się na art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej: "k.p.a." oraz art. 13 ust. 2 u.k.s.e. cytowanym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. odmówił uwzględnienia wniosku zainteresowanego i przedłużenia terminu na utworzenie kancelarii komorniczej przy Sądzie Rejonowym w R. Minister uznał, że wnioskodawca nie wykazał, aby zachodził uzasadniony przypadek (okoliczność wymagana przez art. 13 ust. 2 u.k.s.e.) – niezależna od zainteresowanego przyczyna uniemożliwiająca mu uruchomienie kancelarii komorniczej w terminie zakreślonym przez art. 13 ust. 1 u.k.s.e. Ponadto uwzględnienie wniosku zainteresowanego naruszyłoby interes społeczny, gdyż przez zbyt długi okres czasu nie byłaby uruchomiona kancelaria komornicza przy Sądzie Rejonowym w R. Organ także zauważył, że wnioskodawca jest sędzią w stanie spoczynku i nie zamierza zrzec się tego urzędu, co jest sprzeczne z art. 86 § 3 pkt 5 w zw. z art. 105 u.s.p. Minister Sprawiedliwości pouczył wnioskodawcę, że postanowienie jest ostateczne. Na rozstrzygnięcie to stronie miała przysługiwać skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą należało wnieść za pośrednictwem organu w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Jako podstawę pouczenia o środku zaskarżenia organ powołał art. 3 § 2, art. 50, art. 52 § 2, art. 53 § 1 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.". J. G. w dniu 20 września 2010 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucił rozstrzygnięciu mające wpływ na wynik postępowania naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 13 ust. 2 u.k.s.e. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i przyjęcie, że wobec skarżącego nie zachodzi okoliczność "uzasadnionego przypadku" umożliwiająca uwzględnienie jego wniosku. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia, w myśl art. 52 § 2 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Z kolei według art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Co do decyzji administracyjnych obowiązuje ogólna klauzula (pkt 1), że kontroli sądowo administracyjnej podlegają wszystkie decyzje, za wyjątkiem wyraźnie wyłączonych na mocy art. 5 p.p.s.a. Natomiast w odniesieniu do postanowień, skarga do sądu administracyjnego przysługuje na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończące postępowania, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Należy zauważyć, że kontrolowane postępowanie toczyło się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o komornikach sądowych i egzekucji. Ustawa o komornikach sądowych i egzekucji nie wskazuje, w jakiej formie powinno zapaść rozstrzygnięcie w przedmiocie przedłużenia terminu na utworzenie kancelarii komorniczej. Wobec tego stanowisko sądu będzie odnosiło się przede wszystkim do uregulowań Kodeksu postępowania administracyjnego, a do ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, w zakresie zawierającym odmienne uregulowania od k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje złożenia zażalenia na każde postanowienie. Według art. 141 k.p.a., zażalenie przysługuje tylko na postanowienia wskazane w ustawie. Następną kategorią postanowień podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego są postanowienia kończące postępowanie, którymi są: postanowienie o niedopuszczalności odwołania oraz o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania (art. 134 k.p.a.), o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia (art. 59 § 2 k.p.a.). Trzecią kategorię postanowień, które - stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. - podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, stanowią postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Do postanowień takich można zaliczyć postanowienie organu współdziałającego z organem załatwiającym sprawę w drodze decyzji (art. 106 k.p.a.) oraz postanowienie o zatwierdzeniu ugody (art. 118 i 119 k.p.a.) czy postanowienie o wznowieniu postępowania. Doktryna uważa, że tego rodzaju postanowienia mają charakter wyjątkowy. Załatwienie sprawy bowiem powinno nastąpić w formie decyzji, w myśl art. 104 §1 k.p.a. (tak: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III, komentarz do art. 3 p.p.s.a.). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, organ nie wskazał jednoznacznie, do której kategorii postanowień zaliczył postanowienie z dnia [...] sierpnia 2010 r. Minister Sprawiedliwości powołał w tymże postanowieniu jako podstawę prawną art. 123 k.p.a., stanowiący w § 1, że w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia, które, według § 2, dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Z powołania tego przepisu należałoby wnioskować, że postanowienie z dnia [...] sierpnia 2010 r. dotyczyło kwestii, które wynikły w toku postępowania i nie rozstrzygało o istocie sprawy (w żadnym przepisie k.p.a. ani u.k.s.e. nie zawarto podstawy do wydania takiego rozstrzygnięcia), a także nie służyło na nie zażalenie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.). Wobec tego omawiane rozstrzygnięcie nie należy do żadnej z kategorii postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Minister nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał je za zaskarżalne do sądu administracyjnego i to w trybie przewidzianym dla decyzji bądź postanowień określonych w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Sąd nie może podzielić stanowiska Ministra Sprawiedliwości, że wniosek o przedłużenie terminu do otwarcia kancelarii komorniczej, oparty na art. 13 ust. 2 u.k.s.e. powinien zostać załatwiony w formie postanowienia. Przepis art. 13 u.k.s.e. stanowi: 1. Komornik jest obowiązany w terminie miesiąca od dnia zawiadomienia o powołaniu utworzyć lub objąć kancelarię i zgłosić o tym Ministrowi Sprawiedliwości. W przypadku utworzenia kancelarii, w zgłoszeniu komornik obowiązany jest podać również jej adres. 1a. O utworzeniu kancelarii i jej adresie komornik zawiadamia w terminie 14 dni właściwego prezesa sądu rejonowego. 1b. Komornik jest obowiązany do zgłoszenia Ministrowi Sprawiedliwości i właściwemu prezesowi sądu rejonowego, w terminie 14 dni, każdej zmiany adresu kancelarii. 2. Minister Sprawiedliwości w uzasadnionych przypadkach może przedłużyć termin, o którym mowa w ust. 1. 3. W przypadku niedokonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, powołanie traci moc. Okoliczność tę stwierdza Minister Sprawiedliwości. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że termin miesięczny na utworzenie lub objęcie kancelarii i powiadomienie o tym Ministra, przewidziany przez ust. 1 jest terminem materialnoprawnym, gdyż jego upływ rodzi z mocy prawa skutki określone w ust. 3. Powstaje zatem pytanie, od jakiej chwili termin ten zaczyna biec. Przepis art. 13 ust. 1 u.k.s.e. mówi, że "od dnia zawiadomienia o powołaniu". Komornik zostaje powiadomiony o powołaniu z chwilą doręczenia mu decyzji o powołaniu. Zatem od tej daty powinien rozpocząć się bieg terminu zakreślonego w art. 13 ust. 1 u.k.s.e. Na taki sposób pojmowania tego terminu wskazuje właśnie art. 13 ust. 2 u.k.s.e., który pozwala Ministrowi na przedłużenie terminu przewidzianego w ust. 1. Ponadto sam organ podnosi w zaskarżonym postanowieniu, że jak najszybsze otwarcie kancelarii komorniczej leży w interesie społecznym. Wskutek niedotrzymania omawianego terminu (niedokonania obowiązku przewidzianego w ust. 1 decyzja o powołaniu traci moc, zgodnie z art. 13 ust. 3 u.k.s.e. Minister zaś jedynie stwierdza tę okoliczność (zd. 2 ust. 3 art. 13 u.k.s.e.). Mając na uwadze długość terminu zakreślonego w art. 13 ust. 1 u.k.s.e. i konsekwencje jego upływu, należy przyjąć, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przedłużenia terminu na utworzenie kancelarii komorniczej będzie miało wpływ na prawa i obowiązki komornika. Pozytywne spowoduje bowiem przedłużenie terminu z ust. 1, a negatywne – automatycznie wywoła skutek z ust. 3 art. 13 u.k.s.e. czyli utratę przez powołanie mocy. W takiej sytuacji stanowisko w przedmiocie przedłużenia terminu miesięcznego na utworzenie lub objęcie kancelarii i powiadomienia o tym organu, Minister powinien zająć w formie decyzji. Z treści art. 104 k.p.a. można wyprowadzić kompetencję organu do wydania decyzji administracyjnej w każdej sprawie wymagającej rozstrzygnięcia, chyba że przepis prawa wyraźnie wyłącza możliwość wydania decyzji. Jednocześnie należy mieć na uwadze, aby strona miała zapewnioną dostatecznie efektywną ochronę prawną. Ponadto brak jasnych i przejrzystych rozwiązań w przepisach prawa materialnego skutkuje potrzebą szukania przesłanek dopuszczalności prawa do procesu, wyprowadzanych z wartości ogólnych (tak NSA w wyroku z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1576/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku tym NSA podkreślił, że nawet w przypadku odmowy dokonania czynności materialno – technicznej przez organ pożądana jest forma decyzji administracyjnej, jeżeli że takie działanie organu w istocie oznacza zniweczenie uprawnienia, które zostało już potwierdzone ostateczną decyzją administracyjną. Skład orzekający w pełni podziela stanowisko NSA. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, można by, biorąc pod uwagę elementy zaskarżonego rozstrzygnięcia, uznać je za decyzję. Jednakże w przypadku decyzji Ministra Sprawiedliwości obowiązuje, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, tryb przewidziany przez art. 127 § 3 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. czyli wniosek do tego samego Ministra o ponowne rozpatrzenie sprawy. W niniejszej sprawie, wskutek błędnego pouczenia wnioskodawcy przez organ, zainteresowany nie złożył najpierw wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a dopiero w dalszej kolejności skargi do sądu administracyjnego. Złożył skargę do sądu administracyjnego, nie wyczerpując środków zaskarżenia przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Wobec powyższego na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd orzekł jak w sentencji. Należy jednak podkreślić, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż wadliwe pouczenie o środkach zaskarżenia nie powinno szkodzić stronie (patrz np. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2000 r. sygn. akt III SA 8295/98, LEX nr 46243). Tym samym błędne pouczenie może być w tym konkretnym przypadku wskazywane jako okoliczność uzasadniająca brak winy w zachowaniu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na marginesie Sąd zauważa, mając na uwadze konsekwencje dla nowopowołanego komornika, wynikające z nieutworzenia lub nieobjęcia kancelarii komorniczej i niezgłoszenia tego faktu Ministrowi, że odpowiednie pouczenie winno znaleźć się w decyzji o powołaniu, a co najmniej w piśmie doręczonym komornikowi wraz z decyzją. Organ powinien więc rozważyć, czy miało skutki na upływ terminu zakreślonego w art. 13 ust. 1 u.k.s.e., pouczenie skarżącego o obowiązku uruchomienia kancelarii w terminie miesiąca od daty zawiadomienia go o powołaniu dopiero w piśmie z dnia 26 maja 2010 r., odebranym przez wnioskodawcę w dniu 14 czerwca 2010 r.